úáðéú äöòú çå÷ ì÷øéàä ùðééä-ùìéùéú

úáðéú äöòú çå÷ ì÷øéàä ùðééä-ùìéùéú

sd3_admin

2017-05-18knesset



‏‏‏כ"ה באייר תשע"ז

‏21 במאי 2017

אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט

מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה

נוסח ושאלות לדיון בוועדת החוקה ביום 23.5.17 בהצעת חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ו-2016

הצעת החוק שבפני הוועדה היא הצעת חוק ממשלתית בדיון הכנה לקריאה השנייה והשלישית.

בתמצית, לפי ההצעה, נשיא המדינה יוסמך להקל בשני אמצעים משמעתיים שהוטלו על בעל מקצוע מוסדר בתום הליך משמעתי: א. התליית רישיון לעסוק במקצוע לתקופה קצובה; ב. ביטול רישיון לעסוק במקצוע, אך רק בדרך של קיצור התקופה שיש להמתין עד שניתן לבקש את חידוש הרישיון מהגוף המקצועי הרלוונטי .

התיקון מוגבל לסמכות הקלה בעונש בלבד, ולא לחנינה מלאה שמבטלת את ההרשעה המשמעתית.

מוצע לתקן את חוק המרשם הפלילי ולקבוע שמחיקת הרשעה בעבירה פלילית לא תוביל למחיקת הרשעה בהליך משמעתי שנלוותה לה (בשונה מהקבוע היום).

הוועדה קיימה דיון ראשון בהצעה ביום 25.1.2017, בו נדונו שאלות בעלות אופי כללי וכן סעיפים 2-1 להצעה.

הנוסח שלהלן הוא נוסח הצעת החוק הממשלתית, בצירוף תיקונים מוצעים מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה ונקודות מוצעות לדיון – בסימון שינויים. רקע כללי מורחב ופירוט של הנקודות לדיון ניתן למצוא במסמך הרקע שפורסם לקראת הדיון הקודם בוועדה ביום 25.1.2017.

חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ז–2017

הגדרות 

1. 

בחוק זה – 

"התליית רישיון" – התליית רישיון לתקופה קצובה, לרבות בדרך של הפסקה זמנית של רישום בפנקס בעלי מקצוע מוסדר, השעיה מעיסוק במקצוע מוסדר וכיוצא באלה;

"חיקוק מסדיר" – חיקוק מן החיקוקים המפורטים בתוספת;

"מקצוע מוסדר" – מקצוע המוסדר לפי חיקוק מסדיר;

"רישיון" – רישיון לעסוק במקצוע מוסדר, לרבות רישום בפנקס בעלי המקצוע המוסדר, הרשאה לשמש בעל מקצוע מוסדר וכיוצא באלה.

סמכות נשיא המדינה להקל באמצעי משמעת 

2. 

(א) הוטל על בעל מקצוע מוסדר בתום הליך משמעתי בהתאם להוראות החיקוק המסדיר, אמצעי משמעת של התליית רישיון, רשאי נשיא המדינה לבקשת בעל המקצוע המוסדר, לקצר את תקופת תוקפה של התליית הרישיון כאמור או להמיר את אמצעי המשמעת כאמור באמצעי משמעת אחר הקבוע בחיקוק המסדיר. לעניין זה "התליית רישיון" – לרבות הפעלה של אמצעי משמעת של התליית רישיון על תנאי שהוטל על בעל המקצוע המוסדר בהליך משמעתי קודם. 



(ב) הוטל על בעל מקצוע מוסדר, בתום הליך משמעתי בהתאם להוראות החיקוק המסדיר, אמצעי משמעת של ביטול רישיון, ונקבעה בחיקוק המסדיר הוראה המתנה את הליכי חידוש הרישיון לאחר הטלת אמצעי משמעת כאמור בחלוף תקופה מסוימת, רשאי נשיא המדינה לבקשת בעל המקצוע המוסדר, לקצר את התקופה האמורה.

לדיון:
הגבלה על היכולת לקבל הקלה: לפי ההצעה, ההקלה תתאפשר רק לגבי שני אמצעים משמעתיים, שהם – ביטול רישיון (וליתר דיוק קיצור תקופת ההמתנה בעקבות ביטול רישיון) והתלייתו לתקופה קצובה. ההיגיון בתיחום זה הוא שההצעה מבקשת לתת מענה למקרים הקשים, שבהם יש פגיעה ממשית בחופש העיסוק של אדם. כלומר, שמי שהוטלו עליו עונשי משמעת אחרים כגון קנס, התראה או נזיפה לא יוכל ליהנות מהקלה.
הערה לתיבה "רשאי נשיא המדינה" בסעיף קטן (א): בדיון בוועדה ביום 25.1.17 עלתה אפשרות לשנות את הנוסח כך שבעל המקצוע יהיה רשאי לבקש בקשת חנינה, בלי להסמיך באופן מפורש את הנשיא להיעתר לה. יצוין, כי מאחר שהסמכות שמוצע להעניק לנשיא לפי ההצעה היא סמכות חדשה (שמקורה בסעיף 11(ג) לחוק יסוד: נשיא המדינה), קיים קושי להימנע מקביעתה באופן מפורש.
תיקון מוצע לנוסח: העיקרון שהוצע לקבוע בסעיף קטן (ב) הוא כי אם הוטל על בעל מקצוע אמצעי משמעת של התליית רישיון, ובמקביל הופעלה התליית רישיון על תנאי שהוטלה עליו בהליך קודם – ייספרו תקופות התליית הרישיון האמורות במצטבר. מוצע להעביר עיקרון זה מסעיף קטן 2(ב) לסעיף קטן 2(א) ולתקן את נוסחו. התיקון מוצע בעקבות הערת הוועדה בדיון מיום 25.1.17.                                                                      
בקשה לנשיא המדינה ובחינתה

3. 

(א) בקשה לנשיא המדינה לפי סעיף 2(א) או (ב) (בחוק זה – בקשה להקלה) תוגש רק בהתקיים שניים אלה: 

(1) חלפו עשרה חודשים לפחות מיום כניסתם לתוקף של התליית הרישיון או של ביטול הרישיון, לפי העניין;

(2) ההחלטה בהליך המשמעתי שבה הוטל אמצעי המשמעת, היא סופית.

לדיון: מהי ההצדקה למגבלה של עשרת החודשים שבפסקה (1)? השיקולים שעל הפרק שיש לאזן ביניהם הם הגנה על הציבור ושמירה על רמת המקצוע, ושיקולים של כבוד המקצוע ואמון הציבור בו מחד, ומולם הפגיעה בחופש העיסוק, וכן שיקולים של יעילות ורצון "להפעיל" את סמכות הנשיא רק במקרים שבהם הפגיעה חמורה.                                                                                        
(ב) לצורך בחינת בקשה להקלה תובא לפני נשיא המדינה, בתוך פרק זמן סביר בנסיבות העניין [לחלופין: (1) בתוך 30 ימים מיום שנתבקשה או במועד מוקדם יותר אם הדבר נחוץ בנסיבות העניין; (2) להסמיך את שר המשפטים לקבוע תקנות לעניין המועד הסביר להגשת חוות הדעת], חוות דעת מקצועית מאת מישהוסמך לכך בידי השר הממונה על ביצוע החיקוק המסדיר מבין גורמי המקצוע הממלאים תפקיד בהליכי הרישוי או השיפוט המשמעתי במסגרת החיקוק המסדיר, ולעניין אמצעי משמעת שהוטל על עורך דין לפי חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961‏

 – חוות דעת מאת ועדת האתיקה הארצית של לשכת עורכי הדין. 

לדיון: 
מוצע להוסיף הבהרה לעניין פרק הזמן שיינתן לצורך הגשת חוות הדעת מטעם הגורם המקצועי. זאת במטרה לאפשר את קבלת ההחלטה גם ללא חוות הדעת במקרים שזו לא הועברה בתוך פרק הזמן שייקבע. 
מוצע להבהיר כי הגורם שייתן את חוות הדעת יהיה גורם שיוסמך מטעם השר, שיהיה מבין גורמי המקצוע הממלאים תפקיד לגבי המקצוע המוסדר לפי החוק המסדיר. הכוונה כי השר יוכל להסמיך הן גורמים מהגוף המשמש כרגולטור והן גורמים העוסקים בדין המשמעתי, לפי שיקול דעתו, כל עוד מדובר בגורמי המקצוע הממלאים תפקיד בהליכי הרישוי או השיפוט המשמעתי כאמור במסגרת החיקוק המסדיר (למשל – רשם או מועצה וכיוצ"ב שמופקדים על הענקת הרישיונות, ועדות משמעת או ועדת אתיקה וכיוצ"ב שדנות בדין המשמעתי, או עובד המשרד הממשלתי הממלא תפקיד של קובל).                                                                                     
תיקון התוספת 

4. 

שר המשפטים רשאי לשנות את התוספת, בצו, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. 



לדיון: מוצע כי תיקון התוספת (בין גריעה ובין הוספה של חיקוקים מסדירים) ייעשה באופן "רגיל" על ידי שר המשפטים, באישור ועדת החוקה.                                                           
ביצוע ותקנות

5. 

(א) שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו. 

(ב) תקנות לפי חוק זה טעונות אישור של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.

לדיון: האם יש תקנות מסוימות שמתוכנן להתקין? מוצע לשקול להוסיף דרישה לפיקוח פרלמנטרי על התקנת תקנות לפי החוק.                                                                     
תיקון חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים

6. 

בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א–1981

, בסעיף 20(א), המילים "לרבות פסק דין בהליך משמעתי" – יימחקו ובסופו יבוא "לרבות אמצעי משמעת שהוטלו בעקבותיה". 

לדיון: 
להלן נוסח משולב של סעיף 20 לחוק המרשם הפלילי עם התיקון המוצע, וסעיף 16(ג) לאותו חוק: 
20. מחיקת הרשעה: (א) מי שנמחקה הרשעתו ייחשב לענין כל דין כאילו לא הורשע, וכל פסול שנפסל בשל ההרשעה, בין מכוח חיקוק ובין מכוח פסק דין, , בטל מיום המחיקה; אולם אין במחיקה כדי להשפיע על מה שנעשה עקב ההרשעה לרבות אמצעי משמעת שהוטלו בעקבותיה.
16. תוצאי מחיקת הרשעה: (א) משעברו עשר שנים מתום תקופת ההתיישנות (להלן - תקופת המחיקה), יראו את ההרשעה כהרשעה שנמחקה ולא יימסר מידע עליה אלא לגופים המנויים בפרטים (ב) עד (ה) לתוספת הראשונה וליועץ המשפטי לממשלה; היו לנידון מספר הרשעות, תחל תקופת המחיקה רק משתמו תקופות ההתיישנות של כל ההרשעות שלו.
 (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) תהיה תקופת המחיקה, לענין מידע כאמור בסעיף 13, חמש שנים, ולגבי עוון שעבר קטין שטרם מלאו לו שש עשרה שנים – שלוש שנים; תקופת מחיקה כאמור תחל ביום פסק הדין או ההחלטה. 
 (ב1) תקופת המחיקה תיפסק אם מי שהמידע עליו הורשע בעבירה נוספת. 
 (ג) הרשעה שנשיא המדינה נתן עליה חנינה, דינה כדין הרשעה שנמחקה.                           
מוצע לדון במשמעויות התיקון ובהצדקות לו: 
התיקון נועד לתקן מה שהוגדר כ"אנומליה" במצב הקיים (כפי שהדברים הוצגו על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ 957/89 צדיק נ' לשכת עורכי הדין), לפיה כשמדובר בהרשעה משמעתית שבאה בהמשך להרשעה פלילית – ההרשעה המשמעתית תבוטל אם ניתנה חנינה על ההרשעה הפלילית. זאת בעוד שהרשעה משמעתית שלא באה בעקבות הרשעה פלילית (ואלו לרוב המקרים הקלים יותר) אינה ניתנת לביטול כלל. 
הפתרון שנבחר לקושי זה הוא ניתוק הקשר בין מחיקת ההרשעה הפלילית לבין ביטול פסק הדין המשמעתי. 
נסביר: 
על פי הדין הקיים – לגבי בעל מקצוע שהורשע בדין פלילי ולאחר מכן הורשע גם בדין משמעתי בעקבות ההרשעה הפלילית, אם הרשעתו הפלילית נמחקה, ההרשעה המשמעתית תבוטל גם היא. 
לאחר התיקון המוצע – גם אם ההרשעה הפלילית תימחק (בשל חלוף תקופת המחיקה

 או בשל חנינה) ההרשעה המשמעתית לא תבוטל. לפי הצעת החוק, בעל המקצוע יוכל לפנות במסלול אחר, בבקשת הקלה מהנשיא.

( כלומר, התיקון המוצע אמנם "מרפא" את הקושי במצב הקיים במובן זה שתהיה אחידות בין מי שהורשעו בדין משמעתי בעקבות דין פלילי לעומת מי שהורשעו בדין משמעתי בלבד, וקיים היגיון רב בכך. אך הוא מעלה קשיים בהיבטים אחרים בהם מוצע כי הוועדה תדון.

אפשרות ההקלה המוצעת היא מצומצמת מהקיים בכמה היבטים חשובים: 
ההקלה המוצעת לא מאפשרת ביטול מלא של ההרשעה, ותתאפשר רק הקלה מסוימת (קיצור תקופת התליית רישיון; המרה לעונש משמעתי אחר; קיצור תקופת המתנה לחידוש רישיון שבוטל); 
ההקלה תינתן רק לגבי עונשי משמעת מסוימים (התלייה או ביטול רישיון, ולא בהטלת קנס למשל);
ההקלה תתאפשר רק לגבי דין משמעתי בהליך "מעין שיפוטי" במקצועות שמנויים בתוספת. כך למשל, לגבי מי שהורשע בדין משמעתי של המשטרה, הצבא, שירות המדינה או רשויות מקומיות – התיקון יבטל לחלוטין את האפשרות (החלקית) הקיימת להם היום לקבלת חנינה מהנשיא על ההרשעה המשמעתית,

 זאת בעוד שהתיקון המוצע המאפשר פנייה לנשיא בבקשת הקלה אינו חל עליהם.
( כלומר, יש צמצום משמעותי של אפשרות ביטול הרשעה משמעתית שקיימת היום. אם כי כאמור, ביטול ההרשעה אפשרי היום רק לגבי דין משמעתי שנלווה להרשעה פלילית. 

כתוצאה מהתיקון המוצע, אדם יוכל לקבל חנינה על הרשעה פלילית וזו תימחק, אך הרשעה משמעתית שנלוותה לה תישאר על כנה. אמנם, כאמור, בכך יוקבל מעמדו למעמד של מי שהורשע אך ורק בעבירת משמעת אשר הדין החולש עליה אינו מאפשר חנינה או הקלה, אך ברור שגם התוצאה שנובעת מהתיקון מעלה קושי. לפיכך, מוצע לדון בשאלת התועלת מהתיקון מול מחירו – וזאת בשים לב לרציונלים של הסדר המחיקה של הרשעה פלילית שאותו הוא מציע לשנות, כגון רציונל של תקנת השבים שעניינו מתן האפשרות לאדם לפתוח דף חלק במקרים מסוימים.

מוצע לקבל הבהרה מהי המשמעות של ביטול הרשעה בדין משמעתי (אפשרות שמוצע לבטל בהצעת החוק)? להבדיל מתוצאותיה של מחיקה של הרשעה פלילית שמוסדרות היום בחוק המרשם הפלילי,

 אין הסדרה מפורשת של המשמעות של ביטול העונש המשמעתי. כך למשל ניתן לשאול האם הגופים שמסדירים את המקצועות השונים שמנהלים מרשם או פנקס בעלי מקצוע מציינים בפנקס את קיומה של הרשעה בדין משמעתי? האם המידע נמחק מהפנקס עם ביטול ההרשעה, או שעדיין מצוין בו שהיתה הרשעה שבוטלה? האם מידע זה גלוי לציבור או מצוי רק בידיעת הגוף שמסדיר את המקצוע?

הממשלה הניחה על שולחן הכנסת גם הצעת חוק שמציעה הסדר מקיף וכולל לחוק המרשם הפלילי.

 מוצע לשמוע ממשרד המשפטים כיצד התיקון המוצע משתלב עם אותו הסדר. בהקשר זה יוער כי ייתכן שהמסגרת המתאימה לערוך את הדיון הממצה בתיקון זה (שמעלה שאלות רחבות של יתרונות וחסרונות בקביעת הסדרים של התיישנות ומחיקה בעונשי משמעת) היא במסגרת הצעת החוק הממשלתית השניה. לכל הפחות, מוצע לשקול לצמצם את תחולת התיקון כך שביטול הקשר בין מחיקת ההרשעה הפלילית לבין ביטול הרשעה משמעתית שנלווית לה ייעשה רק בנוגע לעבירות המשמעת המטופלות במסגרת הצעת החוק הנוכחית.

תחילה

7.

תחילתו של חוק זה 90 ימים מיום פרסומו.

לדיון: מוצע להוסיף הוראת תחילה כדי לאפשר שהות לתקן את החלטת הממשלה שקובעת כי שר המשפטים הוא שחותם חתימת קיום על החלטות החנינה של הנשיא, כך שהיא תכלול גם החלטות על הקלה לפי החוק המוצע. השהות דרושה אף לצורך מינוי הגורמים המוסמכים מטעם השרים למתן חוות הדעת המקצועית ביחס לבקשת החנינה.                                                           
תחולה 

8. 

(א) הוראות סעיפים 1 עד 3 ו-5 יחולו גם על אמצעי משמעת של התליית רישיון ואמצעי משמעת של ביטול רישיון שהוטלו לפני תחילתו של חוק זה.

(ב) סעיף 20(א) לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א–1981, כנוסחו בסעיף 6 לחוק זה, יחול לגבי הרשעה שנמחקה ביום תחילתו של חוק זה או לאחריו.

תוספת

(סעיף 1, להגדרה "חיקוק מסדיר")

1. 

פקודת המיילדות‏

;

2. 

פקודת המדידות‏

;

3. 

חוק רואי חשבון, התשט"ו–1955‏

;

4. 

חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ט–1959‏

;

5. 

חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961;

6. 

חוק הפטנטים, התשכ"ז–1967‏

;

7. 

חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב–1972‏

;

8. 

חוק הספנות (ימאים), התשל"ג–1973‏

;

9. 

חוק הנוטריונים, התשל"ו–1976‏

;

10. 

פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז–1976‏

;

11. 

חוק הפסיכולוגים, התשל"ז–1977‏

;

12. 

פקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], התשל"ט–1979‏

;

13. 

פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א–1981‏

;

14. 

חוק השימוש בהיפנוזה, התשמ"ד–1984‏

;

15. 

חוק העיסוק באופטומטריה, התשנ"א–1991‏

;

16. 

חוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א–1991‏

;

17. 

חוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו–1996‏

;

18. 

חוק המתווכים במקרקעין, התשנ"ו–1996‏



19. 

חוק שמאי מקרקעין, התשס"א–2001‏

;

20. 

חוק הסדרת העיסוק בייצוג על ידי יועצי מס, התשס"ה–2005‏

;

21. 

חוק הסדרת העיסוק במקצועות בריאות, התשס"ח–2008‏

;

22. 

חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג–2013‏

;

23. 

תקנות הטוענים השרעיים, התשכ"ג–1963‏

;

24. 

תקנות רופאי שיניים (שינניות), התשל"ח–1978‏

;

25. 

תקנות בריאות העם (צוות סיעודי במרפאות), התשמ"א–1981;

26. 

תקנות בריאות העם (עוסקים בסיעוד בבתי חולים), התשמ"ט–1988‏

;

27. 

תקנות רופאי השיניים (הגדרת תחום עבודתם של טכנאי השיניים והסדרתה), התשמ"ו–1986‏

;

28. 

תקנות הטוענים הרבניים, התשס"א–2001‏

.