חוקה בהסכמה רחבה – הצעת חוק-יסוד: החקיקה – השלמת הדיון 

5
וועדת החוקה חוק ומשפט
30.5.2004

הכנסת השש עשרה						נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס'  229
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום ראשון, י' בסיוון התשס"ד (30 במאי 2004), שעה  10:00


סדר היום:		חוקה בהסכמה רחבה – הצעת חוק-יסוד: החקיקה – השלמת הדיון 
(בעיקר פרק התקנות וסמכות בית המשפט לפסול חוקים) וחוק יסוד: השפיטה  - השלמת דיון
                 

נכחו:

חברי הוועדה:		מיכאל איתן – היו"ר
		חיים אורון
אברהם בורג
			אליעזר כהן
			אתי לבני
			גדעון סער
			
			

מוזמנים		עו"ד דלית דרור – משרד המשפטים
			עו"ד יעקב שפירא – ממונה על יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים
		ד"ר יפה זילברשץ  -  אוני' בר-אילן
			ד"ר צבי כהנא - אלברטה
			ד"ר אמנון רייכמן – אוניברסיטת חיפה
			ליעד מאיר – עוזרת לד"ר כהנא
עופר קניג – המכון הישראלי לדמוקרטיה
			ע"ד אדווין פרידמן – לשכת עורכי הדין
			עליזה רוזן
אייל זנדברג – יועץ משפטי, הלשכה המשפטית, הכנסת
			דפנה בן-פורת, המרכז למחקר ומידע, הכנסת


ייעוץ משפטי: 		עו"ד  סיגל קוגוט
			עו"ד אייל זנדברג		
	
מנהלת הוועדה:		דורית ואג 

יועץ לוועדה:		ד"ר הלל סומר




חוקה בהסכמה רחבה – הצעת חוק יסוד: החקיקה – השלמת דיון 
		    (בעיקר פרק התקנות וסמכות בית המשפט לפסול חוקים)



היו"ר מיכאל איתן:

	טוב. אני פותח את הישיבה. 

אייל זנדברג:

	אנחנו הגענו לפרק ד' למעשה בהצעת חוק יסוד: החקיקה, שהוא פרק התקנות, ושיידעו חברי הוועדה שצפוי לנו בהמשך סעיף 15(א) עם הביקורת השיפוטית על חוקים, כך שיש עוד כמה דברים משמעותיים לטפל בהצעת החוק. 

אתי לבני:

	באיזה סעיף אנחנו?

אייל זנדברג:

	סעיף 13 בהצעת החוק. אולי נעבור סעיף סעיף.  פרק ד', סעיף 13 בהצעת חוק יסוד החקיקה, הנוסח שאנחנו עובדים עליו, להזכיר לכולם, הוא הנוסח שהציעה ועדת נאמן, ועל בסיסו אנחנו מקיימים את הדיון.

היו"ר מיכאל איתן:

	13:   תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי.

אברהם בורג:

	מה פירוש הביטוי בנות פועל תחיקתי?

אייל זנדברג:

	בנות פועל תחיקתי זה אכן ביטוי שלמשפטנים זה נשמע כמעט טריביאלי בעברית פשוטה שקונים בה במכולת בבוקר, וכשקראתי את זה הבנתי שלכל אדם אחר זה ביטוי מוזר.  זה ביטוי שהגיע לחוק הפרשנות מפקודת הפרשנות, מפקודת הפירושים, והגברת עליזה רוזן, שהיתה ראש תחום חקיקת משנה במשך שנים במשרד המשפטים,  והיא מאשרת בהנהון ראש, ביטוי בעצם אנגלי, שבא להבדיל בין הוראות אדמיניסטרטיביות,  הוראות שלא קובע המחוקק אלא מחוקק המשנה, בין הוראות שיש להן בעצם משמעות חוקית נורמטיבית –LEGISLATIVE EFFECT – זה הביטוי באנגלית – לבין הוראות שהן אינדיבידואליות.

אברהם בורג:

	אתה יכול לתת דוגמה כזאת?




אייל זנדברג:

	אם אני נותן לאדם רשיון ביד, זה דבר שמשרד התחבורה, שר התחבורה או הרשות המוסמכת יכול לתת רשיון, זה מכוח חוק, אבל עדיין זה עניין אינדיבידואלי לפלוני אלמוני, לעומת זאת אם שר התחבורה מתקין תקנות וקובע כיצד, כעניין של נורמה, יש לנהוג בדרכים, הרי שהוא קובע הוראה שיש לה שני מאפיינים, וזה מה שעומד מאחורי הביטוי: ראשית, שהן מתייחסות לציבור בלתי מסוים, ושנית שהן משנות את המצב המשפטי הנוהג, כי בעצם יש להן משהו שהוא חקיקתי. הביטוי "תחיקתי" .....

היו"ר מיכאל איתן:

	הוראות מנכ"ל משרד החינוך. מה אתן?

אברהם בורג:

	חוזר מנכ"ל.

אייל זנדברג:

	הן הוראות שברובן הן פנימיות. אם כי הדוגמה של משרד החינוך היא דוגמה בעייתית. כי ככל שאני מכיר אותם, חוזרי המנכ"ל של משרד החינוך פעמים רבות מסדירים דברים שהם חקיקת משנה פר אקסלנס, הם מסדירים תחומים מאוד משמעותיים, אפילו ברמה שראוי היה שתהיה בחקיקה. אז זה דוגמה למשהו שהיה אמור להיות חקיקת משנה, אבל בעצם...

אברהם בורג:

	המשפט הזה, בנות פועל תחיקתי, זה נותן להן את הכוח? זה המילים שהופכות את זה לדבר?

אייל זנדברג:

	המשמעות היא כזו:  אנחנו במדרג הנורמטיבי בעצם מבחינים, אנחנו מטפלים בחקיקה. בכל הפרק הזה אנחנו מדברים רק על הוראות שהן נורמות, שהן משנות את המצב המשפטי, חובות, זכויות וכן הלאה. שלא מתייחסות לפלוני אלמוני אלא הן מסדירות את ההתנהגות, עושות רגולציה לכל העולם. 

	אברהם בורג:

	זה לא משנה מצב קיים היום.

היו"ר מיכאל איתן:

	שנייה , אייל.  בוא נסגור את זה.  תחזור עוד פעם על השאלה.

אברהם בורג:

	אני רק מנסה להבין את העברית.


היו"ר מיכאל איתן:

	אבל התשובה היא די ברורה.   כשהתחלנו את התהליך אמרנו בואו נכתוב חוקה כשגם שהאזרח קורא אותה הוא יבין אותה. עכשיו הגענו למצב שאנחנו כותבים חוקה שהמחוקק לא מבין אותה.

אייל זנדברג:

	יש פה גם עניין של סגנון. 

היו"ר מיכאל איתן:

	מותר שנייה, רבותיי.  חבר הכנסת בורג, מותר לי לתרגם את מה שאמר אייל, או שאין צורך?
אתה רוצה לחפש מילה אחרת למילה "בנות פועל תחיקתי"?

אתי לבני:

	האם מופיע בנות פועל תחיקתי בעוד מקום? או שזה פעם יחידה שזה מופיע?

אתי זנדברג:

	זה מופיע כיום בחוקים. אבל זה אותם חוקים שבמידה מסוימת העתיקו.  יש יתרון גם לביטוי. הרי הביטוי "בנות פועל תחיקתי" הוא צורך לתאר משהו שהוא באמת בעולם המשפט. הוא משהו קצת משפטי טכני. אנחנו לא נכניס את המאפיינים כי זה ארוך מדי, והעובדה שהביטוי הוא קצת חגיגי, ואולי לא מובן כמו ביטויים נוספים בחוקה, אני לא בטוח שבגלל זה הוא פסול. הוא נמצא אתנו כבר חמישים וכמה שנה.

הלל סומר:

	שאלתי אתמול למה צריך את זה. ואז התשובה היתה: זה תואם את המבנה בפרקים האחרים. אבל זה לא תואם את המבנה בפרקים האחרים.  הפרקים האחרים לא מתעסקים בהגדרה. ולכן חוזרת השאלה למקומה.  הפרקים האחרים לא מתעסקים בהגדרה הסופית, ואני לא בטוח שזה תורם לנו משהו ייאמר שתקנות צריכות להיות רק "בנות פועל תחיקתי". חוקה לא צריכה לייצר את זה.

עליזה רוזן:

	ההסטוריה של הנושא מתחילה בפקודת הפרשנות, ששם המילה "תקנה" יוחדה הן למה שקרוי היום תקנות שהן "בנות פועל תחיקתי", והן למה שקרוי היום "הוראת מנהל", שהוא גם הוראה מכוח חוק, אבל היא לא בת פועל תחיקתי, לאמור: מינוי, הודעה, מודעה, מרשם – כל מה שהיה פעם בהגדרת תקנה בלא היה "בן פועל תחיקתי".  ולכן בפקודת הפרשנות המילה "תקנה" הקיפה הן את מה ש"בן פועל תחיקתי", והן את מה שאיננו "בן פועל תחיקתי". 

	בא חוק הפרשנות מ-1980 והפריד ואמר:  כל מה שעד עכשיו ייחדנו לו את הביטוי תקנה בת פועל תחיקתי ייקרא מעתה תקנה בלבד, והוא בן פועל תחיקתי. כל היתר שהיה בהגדרה תקנה ייקרא מעתה הוראת מנהל. ומכאן כל ההפרדה, ומכאן גם הבלבול, אם ישנו כזה.


דלית דרור;

	מאחר וחוק הפרשנות לא חל על פרשנות חוקה, אז צריך לומר פה "תקנה בת פועל תחיקתי" ולא די בתקנה.

צבי כהנא:

	אלף, אני מצטרף לחבר הכנסת בורג ולד"ר סומר, ואני אומר כאן משפט שאייל קצת לא יאהב אותו. אני חושב שבניסוח חוקים, ובוודאי בניסוח חוקה, צריך למנה מה שאני קורא "אריסטוקרטיה נסחית". זאת אומרת, אין שום ספק שזה ביטוי שהציבור, אני מסכים שזה ביטוי שהציבור לא יבין. אבל מעבר לנקודה האסתטית של הלשון יש פה נקודה מהותית. כל האבחנות האלה הן אבחנות של בתי משפט ושל מחוקקים בתקופה של טרום החוקה. לא בטוח שההגדרה של מהי תקנה לעניין חוקה צריכה להעתיק את ההגדרה של מהי תקנה לעניין חקיקה.  לכן, לעניות דעתי פשוט צריך – אלף, השאלה אם פקודת הפרשנות חלה או לא – זה לא ברור שהיא לא חלה. מאיפה זה ברור?

קריאה:

	חוק הפרשנות.

צבי כהנא:

	אבל חוק הפרשנות הוא עצמו לא חוקה.   אני מצטרף לעמדה שאו שצריך לוותר על זה או שצריך לכתוב משהו כמו :  "תקנות הן" – ואפילו "הוראות הניתנות מכוח חוק", ולהשאיר את השאלה מה זה בדיוק לפרשנות של בית המשפט מאוחר יותר.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל הוראות מכוח חוק זה רחב מדי.  

חיים אורון:

	לפני הדיון על העברית, ולפני הדיון המשפטי, אני רוצה לבוא מהליימנים, מהמקום שבו יש אי בהירות מוחלטת בין שלוש רמות של תקנות, בעיני הציבור.  תקנות מכוח חוק, שבהרבה מאוד חוקים השר יתקין תקנות, השר יתקין תקנות ויבוא לאישור הוועדה, זאת דרגה שנייה, ויש מקומות שהשר מתקין תקנות, לא צריך הוראות כנסת. יש מקומות שהשר מתקין תקנות וחוזר אל המחוקק. לוועדה – וועדת כספים וועדה אחרת.  ואותן תקנות שכולם מדברים בהן עכשיו, ששרים מתקינים אותן, מכוח חוקים, בתוך המנהל, הן יונקות את הסמכות החוקית שלהן מאיזה שהוא מקום, והן הדרגה השלישית. 

בציבור יש בלגן עצום בנושא.  זאת אומרת, מתקשרים אליך אנשים ואומרים לך: תשמע, התקינו תקנה, אישרתם אותה? אתה מתחיל לחפש – בכלל לא היו צריכים לאשר אותה. זה תקנה שהיא בסמכות מדינת ישראל.  

אם אתה מדבר על המדרג של התקנה, והכל הוא תחת השם תקנה, ואם זה מקום שבו,

היו"ר מיכאל איתן:

	אני מנסה להבין מה שאתה רוצה להגיד. השאלה היא – אתה כרגע מדבר על חוק שמאפשר התקנת תקנות.

חיים אורון:

	נכון.

היו"ר מיכאל איתן:

	חלק מהחוקים קובעים שהשר יתקין, השר או בהתייעצות עם שר אחר, חלק מחייבים אישור וועדות כנסת למיניהן,  לסוגיהן. נדמה לי שיש גם הוראה כללית שקובעת 

אייל זנדברג:

	הוראות פליליות, תקנות הקובעות הוראות עונשיות.

היו"ר מיכאל איתן:

	גם אם לא כתוב, הן צריכות להיות מובאות ומאושרות.  השאלה שאייל דיבר על המדרג הוא לא התכוון למדרג הזה שאתה מדבר עליו עכשיו, או שתקן אותי אם אני טועה.

אייל זנדברג:

	נדמה לי שאין מדרג. בעניין הזה יש פרוצדורות. הן כולן תקנות. והעניין של הפרוצדורה, זו פרוצדורה שבעצם המחוקק קבע – מידת הפיקוח שבחר בתחום המסוים להטיל על מחוקק המשנה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל השאלה שאני העליתי, למשל, הוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך.  השאלה היא כרגע, כשהוא מוציא חוזר שאומר למשל שבתי הספר יהיו פתוחים משעה שתיים עד ארבע אחר הצהרים לציבור. מה זה מכוח חוק? חוק חינוך חובה? זו הוראה שהוא נותן, היא קובעת נורמה לגבי כלל הציבור של המורים והתלמידים – האם זו תקנה בעלת כוח תחיקתי?

אייל זנדברג:

	אני יכול להשיב על זה. אבל עלו פה חמש נקודות שונות, וכל אחד מעלה נקודה אחרת ומסכים עם קודמו.  יש פה סלט. אולי נבהיר את השאלות, ואז נבהיר את העמדות.

חיים אורון:

	אם המשפט שמופיע בשלוש עשרה בא בעצם להגדיר בחוקה את הסמכות להתקין תקנות, ועושה את האבחנה ביניהן או לא עושה את האבחנה ביניהן, אני רוצה להבין.

אייל זנדברג:

	אתה רק בסעיף 13.  כמובן יש אחר סעיפים נוספים אופרטיביים, נקרא לזה, שמבהירים מה דינן של תקנות מסוימות, ואיך מפקחים על התקנת תקנות. המושג תקנות הוא מושג משמעותי. הוא נמצא בקשר שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. הוא איזו שהיא העברת סמכות לחוקק שנתונה לכנסת על פי החוקה, וזו המשמעות החוקתית החדשה, למחוקק משנה. ולכן זו נקודה רגישה.  ולכן בא סעיף 13 ואומר על איזה תקנות מדובר פה. המושג דורש הבהרה, ואם נשאיר אותו כפי שהוצע פה על ידי בית המשפט נדמה לי שנקלקל יותר מאשר נתקן.  

	אז  סעיף 13 מבהיר מהן תקנות. זה לשאלה למה צריך את זה. ולהערה, דרך אגב, שאולי זה לא תואם את המבנה בחוקה, נדמה לי שסעיף 7 שמדבר על חוקים – "חוקים נחקקים על ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת" – וחוקים נחקקים כידוע לנו על פי פרוצדורה.   לכן יש כאן הקבלה, אבל זה לא הטיעון. זה לא משנה.

קריאה:

	אני יכול לפתור את הקשר הגורדי בשלוש מילים?

היו"ר מיכאל איתן:

	לא, כי לפניך ישנו אמנון.

אייל זנדברג:

	יש פה הערה של ניסוח, הערה שהועלתה, ואפשר לדון בה. יש פנים לכאן ולכאן. לטעמי הביטוי, למי שמבין אותו, ואפשר להבין אותו, הוא לא מסובך. ואפשר למצוא ביטוי אחר בעברית שיאמר את זה. בודאי לא נפרט את המשמעות הארוכה בכמה שורות.  זה עניין אחד. 

	הערה שנייה היתה האם בכלל הדבר הזה דרוש.  נדמה לי שכשנקרא את ההוראות האחרות נראה שאיזו שהיא התייחסות למהן תקנות, מהו המושג הזה תקנות, נדרש בחוקה. אפשר לחשוב אחרת.  ואלה בעצם הדברים.

אמנון רייכמן:

	אני חושב שההערה של אייל היתה למקום.  לדעתי אנחנו צריכים שני דברים:  אנחנו צריכים באמת לאמר שאפשרית חקיקת משנה במדינה. אז צריך לכתוב, שהמחוקק יכול להסמיך חקיקת משנה, ואולי ד"ר סומר יציע לנו נוסח להגיע לזה.  שאפשרי. החוק יכול להסמיך את המחוקק להסמיך חקיקת משנה. 

	דבר שני שהסעיף הזה צריך לעשות זה לומר שיש גם דברים אחרים שהם לא חקיקת משנה, וגם הם מה שאנחנו קוראים תקנות, וגם הן אפשריות במדינה. זאת אומרת, יכולות להיות גם תקנות שהן לא בנות פועל תחיקתי. 

היו"ר מיכאל איתן:

	שנייה. בוא נעשה סדר.

	פרק ד' דן בנושא התקנות.  סעיף 13 הוא סעיף של הגדרה. כאילו היה כתוב: הגדרות

אייל זנדברג:

	קצת יותר מזה.

היו"ר מיכאל איתן:

	הוא רק הגדרה. הוא לא סעיף מהותי. הוא אומר: תקנות – תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי.  ואם יהיה כתוב רק "  תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, או אם סעיף 13 לגמרי מחוק. נגיד שאין 13 בכלל. אז נקרא את 14, והדבר היחידי שנשאל את עצמנו, האם צריך, מאחר וכתוב "התקנת תקנות" – האם אחרי שיש לנו את 14, שהוא הסעיף המהותי, אנחנו רוצים רק להגדיר מה זו תקנה. 

חיים אורון:

	לא. אז אין לך את התקנות של המחוקק. 14 מדבר על הממשלה. כשהמחוקק אומר, זה יובא בתקנות לאישורי. מה זה?

היו"ר מיכאל איתן:

	דרך אגב, גם וועדת חוקה יכולה להוציא צווים, וצו זה גם תקנה.

עליזה רוזן:

	אם הוא נורמטיבי ומכוון לציבור בלתי מסוים, כי יש גם צווים שהם לא.

היו"ר מיכאל איתן:

	אנחנו אומרים הרבה פעמים צווים ותקנות. אז מה ההבדל בין צו לתקנה?

קריאה:

	הביטוי הזה עושה האחדה.

היו"ר מיכאל איתן:

	כי י ש לנו סמכות כוועדת חוקה להוציא צווים. 

הלל סומר:

	כי יש גם כללים.  חצי מכללי מס הכנסה ואחרים זה כללים ולא תקנות. ולכן הכותרת – בואו לא נאמץ את הביטוי הישן וההיסטורי הזה.  בואו נשתמש בביטוי חקיקת משנה, שהוא הביטוי הכללי. אם אתם רוצים להשתמש בתקנות – נראה לי פחות טוב – צריך להגיד שיש חקיקת משנה מכוח חוק, ולא צריך את העניין של "בנות פועל תחיקתי".

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל אז תישאל השאלה, מכוח מה?  אתה מוותר עכשיו על כללים וצווים.

הלל סומר:

	אני לא מוותר. להפך.  

היו"ר מיכאל איתן:

	אז איפה זה יהיה?

הלל סומר:

	להפך, אני חושב שלכאורה החוקה שלנו, בנוסח שפה לפנינו, מוותרת על כללים וצווים. היות שיש לך תקנות אז אין לך כלום.


אתי לבני:

	אני חשבתי שסעיף 13 מיותר, כי בסעיף 14 זו פשוט טאוטולוגיה. סעיף 14 מסביר מה זה התקנות. תקנות הן או ביצוע חוק, או עניין שנקבע בהסמכה. מה זה נותן לך גם 13 וגם 14?

אייל זנדברג:

	למשל, יש סעיף, מיד נגיע אליו, של פיקוח פרלמנטרי, שקשור, אני מניח לוועדה, על תקנות.  ואומרים שמסוג מסוים צריך להביא לאישור הכנסת. אישור וועדה של הכנסת.  אבל אז תתעורר השאלה המשמעותית: האם הרשיון שנתן או הצו שהוציא שר התחבורה, הן תקנות ועל כן הן חייבות להגיע לאישור הכנסת, או שהן בכלל מחוץ לפרק הזה, הן בכלל בתחום האדמיניסטרטיבי, ולכן הם לא צריכים לבוא. הביטוי חקיקת משנה שכוללת הכל ולא עושה את האבחנה, תיצור בעיות בסעיפים האופרטיביים. לא יידעו מה צריך להביא לאישור.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה רק מראה שמשהו מאוד לא בסדר.

אייל זנדברג:

	משהו מאוד בסדר. וזה דורש הגדרה. אתה אומר שצריך להשלים את ההגדרה בדברים יותר ברורים.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה לא בסדר.  ברור שזה לא בסדר. מה, אתה לא רואה שזה לא בסדר?  

אייל זנדברג:

	אני מבין לגבי הביטוי תקנות הן חקיקת משנה אפשר להסתכל כך וכך.

היו"ר מיכאל איתן:

	לא רק זה. אתה השתמשת בביטוי "מדרג" וסוגים שונים של הוראות. אנחנו מתחילים בחוק. על זה אין ויכוח. מכוח החוק המנהל, הרשות המבצעת מנהלת את המדינה כולה. היא עושה את זה בכל מיני רמות.  

אייל זנדברג:

	בשתי דרכים.

היו"ר מיכאל איתן:

	בכל מיני רמות.  היא עושה את זה בכל מיני רמות.  מצד אחד היא יכולה לקחת חוק ולקבוע באמצעות החוק תקנות שבהן היא יכולה להטיל אפילו עונשי מעצר, וקנסות, וכולי וכולי וכולי, למי שיפר אותן. שזה ברמה הכי גבוהה, הכי קרובה לחוק. והיא יכולה להוציא הוראות, צווים. היא קובעת כללים. 

אייל זנדברג:

	כללים ותקנות זה היינו הך.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה לא בדיוק היינו הך.  

אייל זנדברג:

	כללי המועצה להשכלה גבוהה. הן בעצם תקנות.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל למה אתה בוחר את כללי המועצה להשכלה גבוהה? אני שואל, כשמנהל בבית ספר קובע כללים להפעלת בית הספר. אז מה זה? זה כללי המועצה להשכלה גבוהה?  כשמנהל קובע שהקייטנות יהיו בשעות אלה או אחרות.

אייל זנדברג:

	היא הנותנת. אני אבדוק אותן לפי המבחן המהותי. שמופיע בסעיף 13.  ולכן צריך אותו כדי להבדיל בין אדמיניסטרציה לבין

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל צריך להגדיר את זה. יש צווים .  איפה צווים מופיעים?  מה זה צו?

אייל זנדברג:

	אני אבדוק האם הוא בן פועל תחיקתי או לא. זה המבחן המהותי.  

אתי לבני:

	בן פועל תחיקתי חל על ציבור בלתי מסוים, אתה אומר. לא על אדם פרטני. וזה בן פועל תחיקתי.

אייל זנדברג:

	אם זה ביטוי בלתי מוצלח אפשר לשנות אותו.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל אז אנחנו מבטלים. אין צווים, אין כללים ואין הוראות.

קריאה:

	יש צווים.



היו"ר מיכאל איתן:

	אין צווים. איפה יש צווים? אם יש רק תקנות?

אברהם בורג:

	רבותיי, אפשר רגע?  בישיבות האלה אני לא מתפרץ, כי הן ארוכות. הן לא חד פעמיות. תמיד יש זמן לחזור לנושאים.  יש לנו דבר אחד שהוא אסתטי, ודבר אחד שהוא תכני. נכון?   אני רוצה להתחיל דווקא באסתטי, ואולי זה יפתור חלק מן הבלגן.

	הבלבול מתחיל בסעיף 7 למעלה, שעסקנו בו בשבוע שעבר, או מתי שזה לא היה:  "חוקים נחקקים על ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת".  זאת אומרת, הכנסת האצילה, לקחה את הכוח שלה, וכולי, וחוקקה חוק. עכשיו אני מגיע למשהו שהוא פחות מחוק. אבל היא חוקקה חוק, והחוק הזה נותן למישהו אחר. נכון? זה התהליך. זאת אומרת, שסעיפים 13, 14 עד 16 נובעים מ-7, מהתהליך שהתחיל ב- 7.  ואז אני אומר את הדבר הבא: החוק, שדיברתי עליו קודם, יכול שיסמיך את הבאים לחוקק חקיקת משנה:  אז קבעתי שיש חקיקת משנה, לקחתי את הכוח שלה מתוך הסעיף שנקרא "חוק" למעלה, ואז אני אומר:  14(א), 14 (ב), תגיד גם צווים,  לא איכפת לי כרגע.  תכניס כאן את כל הדברים. נתת להם מקור סמכות מתוקף החוק, סידרת את האסתטיקה ואת הלשון במקום.

היו"ר מיכאל איתן:

	שאלה אם אנחנו קובעים שיש אבחנה בין תקנה לצו?  פה אנחנו מסתפקים בזה שיש רק תקנות.  מאי נפקא מינה?

אייל זנדברג:

	אתם מתבלבלים בין הכותרת. לחקיקת המשנה יש שמות שונים ולכן המבחן הוא מהותי. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אז אין יותר צווים.

אייל זנדברג:

	יש צווים. אומרים לך מהיום: כל הוראה שניתנה מכוח חוק, אנא בדוק אותה. לא על פי כותרתה ושמה, אלא על פי מהותה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל כתוב כאן "תקנות".  אין יותר צווים.

אייל זנדברג:

	ומהיום נקרא להן תקנות. 

היו"ר מיכאל איתן:

	בסדר. אז אתה אומר: אין יותר צווים.


אייל זנדברג:

	זו גם הפרקטיקה.  היום, כשמדברים על צווים וכללים הם נכנסים בקובץ התקנות.

היו"ר מיכאל איתן:

	בסדר. אייל.  לפי דבריך, ואת זה אני מוכן לקבל שתגיד את זה, אבל שזה יהיה ברור. אין יותר צווים, אין יותר הוראות. יש ביטוי אחד כללי – יש חוק ותקנות. כל השאר נמחק כרגע. אין יותר. 
זה לפי הגישה שלו. או שזה תקנה או שזה לא קיים.  

קריאה:

	וגם כלל הוא תקנה.

אייל זנדברג:

	אלה המינוחים וזו הפרקטיקה המקובלת.

חיים אורון:

	למה להיכנס לעניין? אני מקבל את העיקרון.

אתי לבני:

	אז אתה צריך להוריד את זה.  אבל אתה לא יכול להגיד שכולם.  13 לא רלבנטי כאן. אם תקנות זה הכל, כולל תקנות וצווים ומנשרים אז אתה לא יכול להגיד שזה בא פה.

חיים אורון:

	אני מחבר את הלוגיקה של חבר הכנסת בורג עם הלוגיקה של אמנון. הוא אומר: קבענו קודם שהכנסת היא המחוקק. עכשיו אנחנו אומרים – יש גם חקיקת משנה. למה לא להשתמש במושג שהוא מקובל, חקיקת משנה, שהוא מכיל בתוכו את מגוון הנושאים הללו. אם מדובר בחוקה, יכול להיות שבעוד מאתיים שנה ימציאו שם חדש. לא צו ולא זה – אלא העברית תמצא שם אחר, או וריאציה אחרת. חקיקת משנה תכיל בתוכה את הכל. הכלל ב-13 יחול על כל מה שנכלל בחקיקת משנה. ואם בעתיד מישהו יכניס מושג  יכניס מושג נוסף לחקיקת המשנה, הוא יהיה בתוך הכלל הזה ממילא.

היו"ר מיכאל איתן:

	עדיין אתה לא פותר את הבעיה. עדיין לא פתרת את הבעיה. כי היום בפרקטיקה אנחנו מאשרים כאן צווים לחוד, ומאשרים תקנות. ואם אני משתמש וכותב: פרק ד  - חקיקת משנה, וכותב כאן: חקיקת משנה תהיה חקיקה שבאה מכוח החוק ומבוצעת על ידי.... או חקיקה מכוח החוק – זה יהיה 13 על פי הצעתך, ואחר כך יהיה 14 כמו שהוא, "חוק יכול שיסמיך את הממשלה וכולי" להחליף בכל מקום את המילה להתקין תקנות בחקיקת משנה. זה בסדר. 

אבל אתה עשית כאן שינוי סמנטי. כי השאלה שעומדת כרגע לפנינו היא: האם בפרק שדן בכל נושא החקיקה ומגיע לחקיקת המשנה אנחנו מייצרים תחת הכותרת "חקיקת המשנה" כמה סוגים שאליהם אנחנו מתייחסים, או שאנחנו משאירים את הכל. ואז, אנחנו לא יודעים. כי אנחנו צריכים אולי לוותר לעצמנו. כי כשאני כאן צריך לאשר צו, אני מסתכל בפרק החקיקה בחוקה, ואני אומר: רבותיי, אין לי סמכות. כתוב כאן רק "תקנות" או "חקיקת משנה", ואז אני עושה את זה מכוח מה שכתוב כאן כ"חקיקת משנה".

חיים אורון:

	אם זה צו או פקודה או תקנה או בעוד עשרים שנה יש הוראת המלך במועצתו – הכל יהיה בתוקף.	

היו"ר מיכאל איתן:

	אני חושב שראוי שיהיה כתוב.

חיים אורון:

	בחוקה למה לך לפרט את השמות האלה?

אתי לבני:

	סעיף 16 – בוא נראה את הקשר רגע:  "הכנסת תפקח על התקנת תקנות, כפי שייקבע בחוק.  כלומר,  כשאתה בא ורואה את הצו, ואתה מתלבט אם זה צו או תקנה, אתה צריך ללכת לחוק ולראות.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל אם זה צו אז מה? אין אבחנה בעצם מהותית. זה רק כאילו סמנטי עכשיו.

יעקב שפירא:

	אני רוצה להציע.  אני תומך בכך שהפרק הזה – אני כמובן מביע עמדה שלי נוכח מה שנאמר פה.  הצעה.  אני מציע שהפרק הזה ייקרא "חקיקת משנה" באמת. כמו שהציעו.  בסעיף הראשון יופיע כך:  "חקיקת משנה יכולה להיות בדרך של צו, תקנה, הוראת מנהל, והכל מכוח החוק או בדרך אחרת".  

אבל, חשוב לדעתי שיופיע סעיף נוסף כדוגמת סעיף 13, שיאמר: "תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי" .  למה?  לטעמי, האמירה "תקנה היא בת פועל תחיקתי" זה הוראה חוקתית. זה לא הוראה טכנית. מה היסוד של ההוראה הזאת? ההוראה הזאת מבטאת הוראה חוקתית. היא אומרת: שתקנה חייבת להיות מופנית לכלל הציבור. היא לא יכולה להיות אינדיבידואלית. ההוראה הזאת גם כוללת את ההוראה שתקנה חייבת להיות מפורסמת. זה לא הוראה טכנית. זה הוראה שבעצם יש בה יסוד תחוקתי, שמגבילה את הממשלה, את הרשות המבצעת, בהתקנת התקנות. מן הראוי שהחוקה תעגן את ההוראה הזאת, ותקבע באופן ברור מה כן ומה לא. 

לכן אני מציע את האינטגרציה הזאת. מצד אחד שיקרא חקיקת משנה, אבל מצד שני תהיה הוראה מאוד ברורה מהי תקנה.


אמנון רייכמן:

	אני הייתי מציע פה אולי אפילו משהו סמנטי שיבהיר את העניין. מה שחשוב לנו זה שלא תהיה חקיקה אינדיבידואלית בישראל. שמחוקק המשנה לא יוציא חוק שיגיד: החוזה בין אלף לבית הוא כך וכך. ברגע שיש לך חקיקה אינדיבידואלית, זה בעיה עם הפרדת רשויות. המחוקק מחוקק לציבור בלתי מסוים. ולכן זה נכון שברגע שאתה מפעיל את האקט החקיקתי שלך, את הסמכות החקיקתית שלך, אתה צריך לתפוס ציבור בלתי מסוים. אני רק מציע לכתוב את המילים "ציבור בלתי מסוים" במקום את המילים "בנות פועל תחיקתי" שלאף אחד זה לא כל כך ברור. 

חקיקת משנה היא גם לציבור בלתי מסוים. סמכות חקיקת המשנה חייבת להיות מיוחדת לציבור בלתי מסוים. זה נכון, ואת זה צריך לכתוב או פה או במקום אחר, שחוץ מהסמכות הזאת יש גם סמכות אחרת, והיא להוציא צווים אינדיבידואליים. כשאתה מדבר על להוציא צווים, יש לך גם סמכות להוציא צווים אינדיבידואליים, וזה מאוד חשוב שתהיה לך אותה. רק זה לא צריך בהכרח להופיע תחת הסמכות החקיקתית שלך.

היו"ר מיכאל איתן:

	מאיזה כוח הצו האינדיבידואלי?

אמנון רייכמן:

	הצו האינדיבידואלי, אתה מקבל סמכות איפה שהוא בפירמידה הנורמטיבית. או בחוק היסוד, או בתקנה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אז צריך להכניס את זה גם כאן.

אייל זנדברג:

	לא. לא. זה יהיה בפרק הממשלה. כי בעצם זה סמכויות ביצוע. לממשלה יש סמכויות ביצוע, לעשות אקטים מנהליים, וכאן מדובר על אקטים חקיקתיים. ולכן חשוב להגדיר אותם, בין על ידי הביטוי "בנות פועל תחיקתי" ובין על ידי ביטויים אחרים שאפשר למצוא.

אמנון רייכמן:

	אם רק אני יכול לומר, שהשאלה מהו צו אינדיבידואלי היא שאלה מורכבת. משום שאם משרטטים את הפירמידה הנורמטיבית של מדינת ישראל, לפי חלק מהשרטוטים, צווים אינדיבידואליים זה חלק חד משמעי מהפירמידה הנורמטיבית שלנו.  אם הרעיון של לתת צו, כששוטר עוצר אותך ונותן לך קנס או משהו כזה. זה צו אישי. צו עיכוב יציאה – יש הרבה צווים אישיים שניתנים. זה חלק מהפירמידה הנורמטיבית שלנו במובן הזה שבסוף יש "שפיץ" שהמחוקק בסופו של דבר נוגע באזרח דרכו.

חיים אורון:

	אבל הצו הוא לא נגד חיים אורון.  הצו הוא הסמכות לתת לאזרח.  אז למה זה אינדיבידואלי?

אמנון רייכמן:

	אם זה הצו, אז זה חקיקת משנה. אם אתה קורא לדבר הזה צו, זה כבר לא צו אישי, אלא חקיקת משנה. 

חיים אורון:

	מתי זה צו אישי?

אמנון רייכמן:

	ברגע שכתוב "חיים אורון".

עליזה רוזן:

	צו אישי הוא למשל צו של שר הבריאות להתליית רשיונו של רופא מסוים. מה אפשר לעשות שהפקודה מתבטאת בביטוי "צו"?

אברהם בורג:

	זאת אומרת, לשר תהיה סמכות לשלול מהמון אנשים. אבל הוא מטיל את זה....

אמנון רייכמן:

	מזה התחלתי שאמרתי שזה נכון שסמכות חקיקתית אסור שתהיה אינדיבידואלית. זה לא טוב שתהיה אינדיבידואלית. יחד עם זה, סמכות להוציא צווים אינדיבידואלים צריכה להיות איפה שהוא. לא פה.

אייל זנדברג:

	אני רוצה להבהיר שוב את הבלבול שקיים, והוא קיים לאורך שנים, וזה נכון. והביטוי "בנות פועל תחיקתי" הטריד את בית המשפט החל מהשנים הראשונות ממש, ומאז קבעו הלכה ופירוש שיחסית עמד הרבה מאוד שנים ולכולם היה ברור. יש בלבול. יש חקיקת משנה, ואני מקבל את זה וננסח גרסה נוספת ונשתמש בביטוי "חקיקת משנה", שכותרות יש לה רבות: צו וכללים, והוראות , ובוודאי תקנות, אבל כולן נבדקות בעיניים מהותיות: האם זו חקיקת משנה? משנה כן, כי רשות מבצעת קבעה אותה, והאם זו חקיקה. 

אז אני בודק. זה חל על קבוצה בלתי מסוימת? כן. זה משנה את מצבה. כן. זו חקיקת משנה. לא משנה איך קוראים לה. יכול להיות שאותו דבר שקורה בצו, אני אבדוק אותו במבחן המהותי, והוא ייפול כאקט אינדיבידואלי, אקט מנהלי. ואז הוא לא חקיקת משנה, ועניינו לא בפרק הזה. וסמכות של הרשות המבצעת להוציא צווים היא בפרק הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן:

	איפה זה יהיה?


דלית דרור:

	חוק יסוד הממשלה ייתן את הסמכות.

אייל זנדברג:

	בפרק הממשלה, שיש שם גם את הפררוגטיבה, הסמכות הכללית.

היו"ר מיכאל איתן:

	לא כללית. אתה לא יכול שזה יהיה בדבר כללי. מה כללי כאן?  באיזה שהוא מקום צריך להיאמר שזו סמכות שניתנת.


אייל זנדברג:

	יש סמכויות ספציפיות וחוקים ספציפיים.

היו"ר מיכאל איתן:

	אנחנו דנים כעת בחלק העליון של הממשל שלנו. בחוקה. בנושא החקיקה. אתם אומרים לי: תשמע, יהיו דברים שיהיו בהם פעילויות שלטוניות שהם לא חקיקה, כי הם מכוונים לצורך מסוים, לסיטואציה מסוימת, ובעיקר לאדם או לגוף מסוימים. ולכן זה בא ממקום  אחר. בסדר. אבל עדיין אני צריך לראות מאיפה זה מגיע. אתם לא יכולים להגיד לי: זה מגיע משום מקום.

אייל זנדברג:

	פרק הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן:

	בסדר. פרק הממשלה. תגידו לי. תפתח בפרק הממשלה, בסעיף זה וזה, מכוח זה זה קיים. תראה לי איפה זה קיים.

אייל זנדברג:

	תהיה בפרק הממשלה התייחסות לזה. בסדר?

היו"ר מיכאל איתן:

	אנחנו אבל לא קיימנו על זה דיון כשהיינו בחוק יסוד הממשלה.

אייל זנדברג:

	אני לא הייתי כאן.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה לא עלה כאן. 

דלית דרור:

	אפשר בסעיף 37 לחוק יסוד הממשלה שבו נאמר ששר הממונה על ביצוע של חוק מוסמך להתקין תקנות לביצועו. וחוק יכול שיסמיך ראש ממשלה או שר להתקין תקנות, להגיד גם: חוק יכול שיסמיך שר להוציא הוראת מנהל או איך שלא ייקרא.

אייל זנדברג:

	זה לא יהיה שם כבר.




יפה זילברשץ:

	ההערה מאוד במקומה. אני חושבת שמי שעוסק במשפט חוקתי ויודע שהמערכת הנורמטיבית כוללת גם צווים אינדיבידואליים מצפה לראות אותם בחוקה, וההערה מאוד במקומה. וגם במקומו הרעיון שזה לא יופיע כאן, כי כאן זה בערך המערכת הגולמית. בחוק יסוד הממשלה לדעתי, ואמנון צודק, יש רק סעיף של פררוגטיבה כללית, וכל ההגדרה של הנושא הזה לא קיימת. וצווים יכולים להיות או ישירות מכוח החוקה, או מכוח חוק, או מכוח התקנות עצמן. כלומר יש תקנות כלליות ולהן  צווים אינדיבידואליים. אני מקצוע פשוט ינסחו לזה סעיף. הוא צודק. לא צריך להלביש את זה על משהו קיים. צריך לראות את זה. תנסחו. נעבור ונראה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אני מיד נותן לכם עליזה ודלית להתייחס.  אם כך, אז אנחנו משנים. לפרק ד' יקראו "חקיקת משנה" וסעיף 13

אייל זנדברג:

	אם רוצים להשתמש בתור חקיקת משנה אז אפשר במקום המילה "תקנות" לעשות "חקיקת משנה". אבל הביטוי "בנות פועל תחיקתי" או משהו דומה חייב להיות שם. שאם לא כן.....  זה כבר דורש פרשנות. אני אסביר לך הלל מה קורה. כי חמישים שנים חיים עם ביטוי, אולי לא ברור, מה זה תקנות. המציאו "בנות פועל תחיקתי". הגיעו למצב בו כל משפטן יודע מה זה "בנות פועל תחיקתי". אנחנו נשנה, הלל, בשנת 2004 נמציא ביטוי חדש כדי לפרנס עוד פסקי דין שיפרשו מה זה חקיקת משנה. אין לזה טעם.

היו"ר מיכאל איתן:

	עם כל הכבוד, אייל, אני חושב שהביטוי "חקיקת משנה" מדבר בעד עצמו, הוא ברור, פשוט. 

עליזה רוזן:

	אנחנו במשך שנים רבות מכנים בחקיקת משנה את הצירוף של תקנות והוראות מנהל, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה הזו נקראת "הנחיה בדבר חקיקת משנה", אני לא זוכרת את שמה המדויק. מכל מקום, היא נועדה להקיף את שני המושגים. כלומר, חקיקת משנה היא גם תקנות וגם הוראות מנהל. הייתי רוצה להוסיף עוד משהו בסוגיה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	וגם צווים.  

עליזה רוזן:

	ודאי שצווים ייכנסו.

אתי לבני:

	צווים בני פועל תחיקתי.

עליזה רוזן:

	לא

היו"ר מיכאל איתן:

	דקה אחת.  אני שואל את גברת רוזן. את אמרת שחקיקת משנה זה תקנות והוראות מנהל. ומה עם צווים?

עליזה רוזן:

	צווים יכולים להיות משני הסוגים, כמו שאמרתי. הרי לא השם של הדבר קובע את מהותו, אלא את העובדה: אם הוא נורמטיבי ומכוון לציבור בלתי מסוים, הוא צו במובן של תקנה.

היו"ר מיכאל איתן:

	רגע, אבל הוראות מנהל לא מכוונות לאדם מסוים בהכרח.

עליזה רוזן:

	הן לא נורמטיביות.

היו"ר מיכאל איתן:

	אני לא מבין.  תסכול.  את עושה איזו קלסיפיקציה, ואני לא מבין אותה.  את אמרת לי: יש תקנות ויש הוראות מנהל.

עליזה רוזן:

	שאינן בנות פועל תחיקתי. זו ההגדרה שלהן.

היו"ר מיכאל איתן:

	מה זה בנות פועל תחיקתי?  תסבירי.

עליזה רוזן:

	מה שהפסיקה קבעה החל מפסק דין אלכסנדרוביץ. מכוון לציבור...

היו"ר מיכאל איתן:

	אני יודע מה זה אלכסנדרוביץ?  

עליזה רוזן:

	מכוון לציבור מסוים ונורמטיבי.

היו"ר מיכאל איתן:

	אני מבקש עכשיו לעשות את הבירור הזה.  זה לא עוזר לי שאתם כולם מרימים ידיים. אני לא מבין אף אחד עד הסוף, ואני לא יכול להתקדם.



עליזה רוזן:

	בן פועל תחיקתי הוא נורמטיבי, ומכוון לציבור בלתי מסוים.

היו"ר מיכאל איתן:

	יפה. אין הוראות מנהל שהן נורמטיביות ומכוונות?

עליזה רוזן:

	אז הן תקנה. ברגע שהן נורמטיביות ומכוונות לציבור בלתי מסוים.

היו"ר מיכאל איתן:

	אז מה זה הוראת מנהל?

עליזה רוזן:

	הוראת מנהל היא הודעה, מודעה, מינוי, היתר, רשיון. כל פעולה של המנהל.

היו"ר מיכאל איתן:

	אז זאת אומרת: יש לנו הוראות מנהל 

עליזה רוזן:

	בהבחנה גסה.  הייתי אומרת זה מופיע בקובץ התקנות וזה מופיע בילקוט הפרסומים. 

היו"ר מיכאל איתן:

	או. קיי. את זה דווקא הבנתי.  עכשיו, ההצעה שמתגברת פה כרגע זה לקבוע כאן את חקיקת המשנה כמה שאת קוראת לו "תקנה", ואת מה שאת קוראת "הוראות מנהל" להבהיר, להגדיר את זה, ולהעביר את זה לחוק יסוד הממשלה.

עליזה רוזן:

	אני מסכימה אתך.

היו"ר מיכאל איתן:

	אז מה הבעיה?

עליזה רוזן:

	השם "חקיקת משנה" הוא בעצם מיועד לשני הגוונים.  




היו"ר מיכאל איתן:

	הכוונה שלנו לבוא ולומר: המילה "חקיקה" לא יכולה לכלול בתוכה הוראות שהן הודעה, מודעה, וכל מה שקראת מקודם. זה לא חקיקה. זה עומד בסתירה למה שאת אומרת. את קוראת חקיקה למודעה שמוציאים בילקוט הפרסומים, על פטנט כזה או אחר. זה לא חקיקה.

עליזה רוזן:

	במשך חמישים ושש שנים מדינת ישראל מתייחסת לזה כחקיקה.

היו"ר מיכאל איתן:

	גבירתי, אבל זה לא הגיוני.

עליזה רוזן:

	אני מקבלת. אני הרי לא המצאתי את הביטוי. אני בסך הכל מסבירה למה זה משמש.

היו"ר מיכאל איתן:

	את באה ואומרת לי: עד עכשיו, מדינת ישראל קראה לאור חושך וגם אור.  אז בואי נתקן את זה. זה לא הגיוני.

עליזה רוזן:

	אני רוצה להוסיף עוד משהו בסוגיה זו. אני מקודם הזכרתי את המהפך שעשה חוק הפרשנות לעומת פקודת הפרשנות. שהוא לקח את מה שהיה קרוי קודם "תקנה" כולו, והפריד ל"הוראת מנהל" ול"תקנות".  קודם זה היה מונח אחד, והיה מוגדר כי תקנה שהיא בת פועל תחיקתי, דינה יהיה כזה וכזה, והיא תפורסם ברשומות, וכדומה. 

	מה שקרה הוא שבחוקים עד לחוק הפרשנות הסעיף האחרון אמר ששר פלוני מופקד על ביצועו של חוק זה, והוא יתקין תקנות לביצועו .  ואז המילה "יתקין תקנות" כללה גם את הוראת המנהל. כשבא חוק הפרשנות, המשיכו לכתוב כך בחוקים, עד שהיה נכון לומר מאותו רגע ואילך:  "שר פלוני מופקד על החוק והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מנהל"

היו"ר מיכאל איתן:

	החוקים יאמרו:  "שר רשאי לחוקק חקיקת משנה ולהתקין הוראות מנהל". יהיה כתוב ככה. ואפילו אם לא יהיה כתוב "להתקין הוראות מנהל" הוא יהיה רשאי לעשות את זה מכוח חוק יסוד: הממשלה, שנותן לו את הסמכות.  

	חבר הכנסת בורג, אתה רוצה משהו לומר?

אברהם בורג:

	אני רציתי להגיד רק דבר אחד בהקשר הזה.  מאחר ואני עוררתי את המהומה, עכשיו יש לי רק בקשה.  אני עקבתי בעניין אחרי נפתולי ההבהרה של היושב ראש, זאת אומרת, מה הוא הבין ומה הוא לא הבין, ואני כבר לא מבין מה הבנת ומה לא הבנת. אני חושב שבסופו של דבר, באיזה שהוא מקום, כתוצאה מכל הנגיעות שנגענו בכל כך הרבה חוקים, נצטרך פרק הגדרות חדשות, שדברים שהיתה להם הגדרה אלף לפני חקיקת החוקה יהפכו להיות דבר בית בתום הגדרת החוקה.  


היו"ר מיכאל איתן:

	זה לא מהפך כזה גדול.

אברהם בורג:

	רק הויכוח של שעה שהתנהל כאן על מהי תקנה ומהו צו. האם צו הוא תקנה .  אני לא אומר לעשות את זה עכשיו. אבל נצטרך באיזה שהוא מקום פרק של הגדרות.

היו"ר מיכאל איתן:

	לא צריך פרק.  זה לא כל כך מסובך. גם לא היו כאן חילוקי דעות כל כך גדולים.  

הסתבר עכשיו ,  כתוצאה מהדיון הזה, שהשתמשו בביטוי "תקנות" לסוגים שונים.  בגלל שהיו סוגים שונים, עשו הבחנת משנה. יש תקנות שהן בעלות פועל תחיקתי.  

אברהם בורג:

	אני הבנתי.  

היו"ר מיכאל איתן:

	אם כך, לא צריך פרק של הגדרות. צריכים שתי הגדרות. הגדרה אחת, שתהיה כאן, מה  זה חקיקת משנה, כשהביטוי הוא חקיקה, והדגש הוא על החקיקה.  וזה מתאים לכאן. צריך בסמכויות שנותנים לממשלה להסמיך אותה לקבל אפשרות לתת הוראות. ושם זה יהיה מוגדר. ולא צריכים פרק. שתי הגדרות. 

אברהם בורג:

	אנחנו עוד נגיע לדברים אחרים.

היו"ר מיכאל איתן:

	לא. לא יהיה יותר.  

חיים אורון:

	כל החוקה?

היו"ר מיכאל איתן:

	לגבי חקיקת משנה, זה אחד.  ולגבי הוראות משנה – זה יהיה שניים. זה הכל.  

אברהם בורג:

	מדובר בסך הכל החוקתי.  

קריאה:

	זו הערת עורך. זה הכל.

היו"ר מיכאל איתן:

	אייל, הנקודה ברורה לך?

אייל זנדברג:

	בוא נסכם את הדברים: הביטוי "תקנות" אנחנו נשנה את הביטוי ל"חקיקת משנה". וזה יוצג ויבחן, ואני מניח שיהיו עוד מומחים שירצו להביע את הדעה.  לגבי סעיף 13, אם רוצים להשתמש בביטוי "חקיקת משנה", יאמר פה ש"חקיקת משנה הן הוראות הניתנות מכוח חוק", ולפי אחת ההצעות, להשמיט את הסיפא – והן בנות פועל תחיקתי – להמעיט קיצור ובלבול.  מכוח חוק זה אפילו לא מדויק.

היו"ר מיכאל איתן:

	תשאיר את זה כורסיה שניה בצד, "והן בעלות כוח תחיקתי".

דלית דרור:

	אני מבינה שלא זו הגרסה, אלא במקום לומר "במקום בנות פועל תחיקתי", לומר במפורש את המבחנים המצטברים: שזה נורמטיבי, ושזה חל על ציבור בלתי מסוים. לא שתהיה שתיקה. או שנשתמש ב"תקנה בת פועל תחיקתי".

היו"ר מיכאל איתן:

	מסכים. קיבלנו. קיבלנו.  אני לא רוצה שיהיה לי אפור בחוקה. אני רוצה שיבינו אותה.

אייל זנדברג:

	אבל שתהיה קצרה, אבל.

היו"ר מיכאל איתן:

	אי אפשר. היא תהיה קצרה.

חיים אורון:

	יכול להיות שההבדל החקיקתי יהיה ביטוי שכנראה הופך להיות מאוד מקובל בין אנשים מבינים בעניין, ואז יכול להיות שהפתרון המשולב, שגם המילה הזאת "בנות פועל תחיקתי" תוסבר עם שלושת המבחנים הללו.

היו"ר מיכאל איתן:

	לא. אני לא מסכים. גם תהיה חקיקת משנה, וגם פועל תחיקתי, וגם יסבירו מה זה פועל תחיקתי? אז מה עשינו?  


אתי לבני:

	אחרי כל הסיבוב הזה אנחנו צריכים להישאר עם מה שיש. אחרת....

היו"ר מיכאל איתן:

	אתם טועים.  את טועה בדבר אחד. אני משאיר את הוורסיה הזאת, ואני מציע את הוורסיה השניה, ונחליט פעם אחרת. לא היום. הדיון עכשיו העלה.  יש לנו שתי וורסיות.

יפה זילברשץ:

	הערה כללית רק בהקשר הזה. אני חושבת שהיא צריכה אולי להיות מנחה.  השתדלנו מאוד בוועדת נאמן , על פי הצעה שהגיש משרד המשפטים, כן לנסות להיצמד למונחים קיימים ומוכרים במובן הזה , אני לא אומרת שלא צריך לעשות הבהרות. אבל כשהדברים הם מאוד מאוד ברורים, בואו לא נעשה יותר מדי מהפכות, שמא ניפול.  זה די היה מוטו.  לכן המילים "בנות פועל תחיקתי" יש להן באמת משמעות מאוד ברורה לכל מי שיש לו שנה אלף במשפט חוקתי.

	הלוגיקה צריכה להיות אחרת: זאת אומרת, שזה צריך להיות מובן לכל אדם ברחוב, זאת אומרת במובן הזה – אז לא. 

היו"ר מיכאל איתן:

	נשאיר את זה. את הוויכוח הזה עוד נקיים. יהיו לנו שני נוסחים. ונחליט.  

	עכשיו אני אקרא את המהות:

התקנות תקנות:    14 (א)  חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון או 
נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע בהסמכה.


אייל זנדברג:
 
	אפשר להעיר הערות לפני שנקבל התייחסויות: סעיף 14 (ב) שנחקק הוא סעיף נפרד. סעיף 14 (א) הוא סעיף ההסמכה, שאומר את מי בעצם אפשר להסמיך להתקין תקנות.  אני מבקש התייחסויות, כי לדעתי יש כאן איזו שהיא בעיה עם רשימת הגופים או נושאי המשרה שאליהם מתייחסים. המציאות היא מאוד מאוד מגוונת. לכאורה היה אפשר לוותר על הסעיף ולומר שיסמיכו את מי שרוצים להסמיך.  אני חושב שזו תהיה טעות לעשות את זה.  זה בעצם הלב שהכנסת מעבירה סמכות חקיקה שנתונה לה מכוח החוקה, וצריך לדעת למי היא מעבירה את זה.  אנחנו לא רוצים שכל אדם יוכל להתקין.  

והנוסח הזה כפי שאני רואה כאן, לא ברור תאגידים סטטוטוריים.  האם הם רשות מרשויות השלטון.

אברהם בורג:

	חברת חשמל, נגיד?


אייל זנדברג:

	המועצה להשכלה גבוהה.

אברהם בורג:

	שהיום מותר לה לעשות את הכללים?

אייל זנדברג:

	כן.  ודאי. יש כללים, יש כל מיני תקנות, ויש עוד רבים כאלה. רשות הנמלים, כל הרשויות האלה.

קריאה:

הם רשות. רשות השידור.

אברהם בורג:

	את מי אתה לא כולל פה? 

אייל זנדברג:

	השאלה אם המועצה להשכלה גבוהה היא רשות מרשויות השלטון. שאלה פרשנית.  נשאלתי מי יכול לא להיות כלול פה.  

	בעיה נוספת, לא בעיה אבל שאלה.

היו"ר מיכאל איתן:

	למה לשכת עורכי הדין היא לא רשות מרשויות השלטון?  לדעתי היא כן. כי היא פועלת מכוח החוק והיא בהחלט חלק מרשויות השלטון.

אמנון רייכמן:

	למה שלא נקבע מי שממלא תפקיד ציבורי על פי דין.

אייל זנדברג:

	כי זה רחב מאוד.  גזבר, מבקר פנימי של העירייה הוא ממלא תפקיד על פי דין.  אני מציג את השאלות ואתם תוקפים את עצם הצגת השאלות.   זאת שאלה שצריך לדון בה. למי צריך לתת את הכוח. אני מדגיש שזה כוח חקיקה שהכנסת בעצם מתפרקת ממנו. זה נקודה רגישה, וצריך לדעת למי נותנים את זה.  כשמקובל שהכוח הזה לא יורד יותר מדי למטה במדרג האדמיניסטרטיבי, בוא נאמר כך, והרשימה פה צריכה לכלול.  אני הצגתי את השאלות.

הלל סומר:

	הוא הרי לא יורד יותר נמוך ממה שהכנסת יורדת.  בהחלטה אינדיבידואלית. תבוא הכנסת שהיא רוצה לתת לגזבר העירייה איזו שהיא סמכות. אז הכנסת תחליט את זה.

אייל זנדברג:

	היא לא אמורה להיות בעלת חרות לעשות את זה. התפיסה של שלטון חוק כמו שאנחנו יודעים במובן הלא רק פורמלי אלא גם המהותי מחייב שסמכות החקיקה המהותית הראשונית תישאר ברובה בידי הכנסת, והיא לא תוכל לפזר אותה לכל מי שהיא רוצה. התפיסה אפשרית בעיני והיא סותרת את היכולת הבסיסית.

חיים אורון:

	אם הסעיף בחוקה הוא סעיף כולל שנותן לכנסת סמכות, ואין מה לעשות, הכנסת לדורותיה, ופה באמת מדובר לדורותיה, היא תחליט. יכול להיות שיהיו עידנים שהכנסת תחליט לא לתת כי יש השתוללות ברשויות מקומיות, ויכול להיות שרשויות מקומיות לא, אבל לשכת עורכי הדין כן. אם בחוקה זה נעול כל כך, מה היתרון? הרי ברור לגמרי שזה לא יכול להיות אלא באמצעות חוק של הכנסת.  לפי דעתי, האיזון הנכון פה הוא סעיף ההסמכה לכנסת, ואז הייתי עושה את הנוסח פה פתוח ככל האפשר, והכנסת תחליט מה היא עושה.

	כי אחרת, מה יקרה פה?  אנחנו גם לא יכולים לצפות פני עתיד עד כדי כך. יש איזה תהליך מאוד ביזורי בארץ. מגמה כזו. נניח מנהלי חינוך. אז יגידו: לעירייה אסור, אבל למנהל חינוך יהיה מותר. הרי לפי דברת, מנהלי החינוך מקבלים המון סמכויות.

קריאה:

	לא להתקין תקנות כמובן.

חיים זנדברג:

	מי אמר לך? החוק יחליט.  פה אני דווקא לא בעד להגביל את הכנסת.

צבי כהנא:

	מה זה לעניין אחר שנקבע בהסמכה?  אם זה לא קשור לחוק

דלית דרור:

	כי לא כל התקנות הן תקנות ביצוע. תקנות CONTRA LEGE	

צבי כהנא:

	אז שיהיה כתוב "לביצוע החוק" או למשהו אחר לביצוע החוק. "לעניין אחר" זה רחב מדי.

היו"ר מיכאל איתן:

	מה ההבדל בין משהו אחר לעניין אחר?

צבי כהנא:

	להתקין תקנות לביצוע החוק – כלומר, זה התקנות שקשורות ישירות לחוק, או "לעניין אחר" שנקבע בהסמכה. כלומר, יכול חוק איקס להסמיך מישהו למשל לעשות משהו מכוח חוק ווי או מכוח חוקים אחרים.

יפה זילברשץ:

	אני רוצה להסביר מאיפה הבעיה. הבעיה בכל העניין הזה של ההסמכה היא עוד לפני העניין של למי אנחנו מסמיכים. כי תמיד ישנה שאלת עומק על מה אנחנו מסמיכים. עכשיו, העיקרון התיאורטי העומד מאחורי המערך הנורמטיבי שבין הכנסת לממשלה הוא מה שברק או קלינגהופר המנוח עוד כינו כלל ההסדרים הראשוניים. והוא בא ואומר: ברמת העיקרון, הדברים החשובים מן הראוי שייקבעו על ידי הכנסת, והדברים הפחות חשובים יכולים להיקבע גם על ידי הרשות המבצעת. בפועל אנחנו יודעים, וברק עוד כתב על זה במאמר שכתב בשנות השישים ואחר כך הכניס את זה גם בבג"צ על פרשת גיוס בחורי הישיבות, שהדברים האלה לא יכולים לעבוד בפועל. הדיכוטומיה הזאת, החשוב לכנסת והפחות חשוב לממשלה, לא יכול לעבוד בשטח, בגלל שטבעם של החיים, המקצועיות, המקצוענות וכולי, גוררים תמיד את הדברים למטה.

	עכשיו, כשאנחנו בונים את המסגרת הנורמטיבית, אנחנו צריכים להיות ערים לבעייתיות הזאת. הבעייתיות היא לא רק למי אני נותן, אלא העניין הוא, כשהכנסת מורידה כלפי מטה סמכויות של יצירת נורמות שמחייבות את כלל האזרחים במדינה, היא בעצמם עושה כאן איזה שהוא אקט שהוא במהותו לא קונסטיטוציוני, והוא פרגמטי. 

	לכן, מה שחשוב הוא בנוסח להבין, וזה אולי מה שאייל מנסה להגיד, שאנחנו צריכים מאוד להיזהר מלמי, כי אנחנו בסך הכל גם מורידים כאן, בגלל הפרגמטיות שאנחנו לא יכולים להשאיר את כל העבודה לכנסת, לא מבחינת זמן ולא מבחינת מקצועיות, אנחנו מורידים הרבה דברים למטה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל מה שחבר הכנסת אורון זה נשמע יותר.  הרי בסך הכל ההסמכה בסוף היא של הכנסת, על פי החלטתה. הוא אומר: למה אנחנו צריכים לכבול היום, בחוקה, שאנחנו רוצים גם להקשות על שינויה את הגמישות של הכנסת. שתחליט. הרי ישבו פה אנשים. זה לא כל כך הגיוני שהכנסת כל כך מהר תוותר על סמכויות.  הטבע הוא הפוך.

יפה זילברשץ:

	כי צריך להנחות. כי החוקה מתברר שלא.  מתברר בפועל שלא.  אני יכולה לתת לך הרצאה שלמה על איזה דברים שהם כל כך מהותיים, שהיו צריכים להיקבע על ידי הכנסת, ונקבעים על ידי כל מיני גופים ברשות המבצעת. וזה מאוד מאוד בעייתי. תפקידה של חוקה זה בדיוק מה שאנחנו עושים. אנחנו יושבים כרגע כדי לבוא ולהנחות גם את הרשות המחוקקת במה לעשות. זה רעיון של חוקה. ולדעתי, כן צריך להיות איזה שהוא מסר מאוד ברור שלא כל דבר הוא בסמכות הכנסת להוריד למטה, אלא איזו מסגרת.

חיים אורון:

	אם אתם רוצים את זה, תעשו דבר לגמרי אחר.  מה שכתוב באלף ובית זה מי כן ומי לא. אפשר להעביר דבר נורא חשוב לשר, ואתם תגידו: אל תעבירו את זה לשר. תחליטו בעצמכם.  מה שאתם אומרים פה: אני יכול מחר להגיד לשר לחוקק את שיעורי מס הכנסה. נגיד.  אז לכן תנסחו נוסח שיענה למה שאת אומרת ולא מה שכתוב פה.

יפה זילברשץ:

	אז לכן אני חוזרת להערה שלו. כי מה שכתוב כאן – תשימו לב:  "להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע בהסמכה". מה שמסתתר בעצם זה מה שאמרתי כרגע.  שבעצם ההסמכה של הכנסת יכולה להיות בשתי רמות. היא יכולה להיות לביצוע – שזה ההסמכה הפרטנית, הלגיטימית, הנכונה, ברמה האידיאלית הצרופה, או לעניין אחר שנקבע בהסמכה – המשמעות היא שאני אפילו מוריד לממשלה גם את הדברים העקרוניים.

קריאה:

	אז זה לא בסדר.  

דלית דרור:

	תהיו ערים למשמעות שאם כותבים את זה יכול להיות שזה ראוי, אבל ראשית ראוי להגדיר מהו ההסדר הראשוני, שזה לא כאן. ובית, שאתם מאפשרים בזה לפסול חוקים שמסמיכים את הרשות המבצעת להתקין.  יהיו פסילות סיטוניות אם אנחנו נכתוב דבר כזה. אז תיקחו בחשבון את זה. אם זה מה שאתם רוצים, לפסול את חוק שירות ביטחון... צריך לקחת בחשבון, והאם באמת זה מה שהכנסת רוצה.

אייל זנדברג:

	בפרקטיקה או במציאות יהיו הרבה חוקים שבהם הכנסת, אף על פי שאתה טוען שזה לא קורה הרבה, כן התפרקה מסמכויותיה. חוק פיקוח על מצרכים ושירותים, לדוגמה, הסדרים כלכליים נרחבים. הכנסת אמרה בתחומים האלה שאלו הסדרים ראשוניים, הם קובעים זכויות, רגולציות, הכנסת אמרה: הרשות המבצעת תקבע צווים, והצווים שלה עד היום מסדירים תחומים נרחבים מאוד. 

	אפילו עם אישור הכנסת – זה עדיין לא הליך חקיקה. הדבר גם זכה לביקורת שיפוטית, אבל זה לא הרבותא. הכנסת, מסתבר, כן מתפרקת מסמכויותיה.

	אפשר עוד הערה, גם פרופסור קלינגהופר, שיפה הזכירה כאן, אמר עוד דבר שכולנו ידענו וקראנו: הוא חוזר לקלזן ומסביר מהם הסדרים משניים, חזרתי לקרוא את הדברים כדי שלא יהיה ספק, והוא אומר בעצמו: האבחנה קשה מנשוא. אי אפשר מראש להגדיר את זה, ואי אפשר לנסח מראש, כי זה תלוי בהקשר. לפעמים מדובר על מתן זכות, לפעמים דבר שהוא פומפוזי בעצם מתמלא בתוכן בתקנות, ולכן אני חושב לא כתובה פה הגבלה, אבל הנקודה בודאי מפריעה.  

חיים אורון;

	מה שאתה בעצם אומר לנו: חברי הכנסת, תיזהרו יותר כשאתם מתקינים תקנות, אל תשאירו לשר סמכויות, אלא תבקשו לאשר אותן בכנסת. בשביל זה לא צריך את החוקה.

אייל זנדברג:

	לא רק. ותראו גם מה אתם מעבירים.

חיים אורון:

	בסדר. אני חוזר לעניין של החוקה. אנחנו כל הזמן מתבלבלים בין הפרקטיקה לבין החוקה. יכול להיות שהכנסת לא מתפקדת נכון והיא נתנה סמכויות להוציא צווים למשוגעים. אבל בשביל זה לא צריך בחוקה סעיף. מספיק לכתוב שהצו הזה או התקנה הזאת חייבת לבוא לאישור הכנסת או לאישור וועדה של הכנסת, וכך לקיים את הבקרה.

	השאלה אם, עוד הפעם, בחוקה צריך ליצור מסגרת.

היו"ר מיכאל איתן:

	אתה צודק, אתה צודק במאה אחוז. לא רק זה. אלא יש לי רושם שכל מה שאתם אומרים עכשיו, אם אנחנו נשנה, אז יהיו ביקורות אחר כך על ההסדר החדש, לא פחות ממה שיש היום.  אם אנחנו נקבע היום, נכתיב לכנסת שהיא חייבת נגיד לשמור לעצמה את חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים.

חיים אורון:

	על מחירים.

היו"ר מיכאל איתן:

	ויהיה כאן איזה שהוא ניסוח, אז אחר כך  נראה מה יקרה. יבואו ויגידו לנו: מה אתם השתגעתם? אתם צריכים בדיוק הפוך ללכת. והכלל שיקבעו כאן יפגע בכל מיני חוקים אחרים, שבהם בסוף הכנסת תמצא את עצמה מתעסקת בדברים שהיא בכלל אין לה כוח לזה, אין לה מומחיות לזה, אין לה כלום.

אברהם בורג: 

	בהנחה שנגיע לאבחנת יפה שמה ראשוני ומה משני באמת.  יש עוד שני נושאים שכדאי לתת עליהם את הדעת בהקשר הזה שאם מסדרים תקנות. אחד, הכנסת היא חותמת גומי לרבות מן התקנות. והרבה מאוד מהמקרים שאומרים באישור הכנסת וכולי וכולי, אתה לא יודע בכלל מה בא לוועדות. זה עובר ככה אגב אורחה, פה לפעמים עובר לנו בשולי הדברים. יש ביקורת גדולה מאוד של השופט ברק על הנושא הזה, על חוסר התפקוד של הכנסת כמפקחת על תקנות המשנה.  זה דבר שצריך לתת עליו את הדעת.

	דבר שני, מכיוון שעל פי ההגדרה הראשונית של 14 (א) אתה אקסקולינג כל מיני אנשים שהיום יכולים לעשות דברים, צריך למצוא להם תחליף.  אם אמרת, נגיד, רשות מסוימת, שעד היום יכלה לתקנן תקנות, ופתאום היא לא תוכל על פי הגדרה זאת, מכוח מה היא תפעל? מי ימלא את מקומה בלעשות ?  זה מה ששאלתי את אייל קודם.

אייל זנדברג:

	זה ניסוח שצריך להתאים אותו בעצם.

אברהם בורג:

	יש אנשים שהיום מסוגלים לפעול. 

היו"ר מיכאל איתן:

	לפי 14(א) יש איזו שהיא רשות שלא תוכל לפעול?

אברהם בורג:

	שאלתי את אייל קודם מי נשאר בחוץ.  אז הוא אמר לי דוגמא נגיד,  לצורך העניין, לא בדקנו, המועצה להשכלה גבוהה.

אני אומר שאם מישהו יוצא החוצה בעקבות ההגדרה החדשה, הוא טוען שכן, שמישהו יוצא החוצה צריך לתת לו פתרון.  

היו"ר מיכאל איתן:

	אני מקווה שהוא לא שינה את דעתו.

חיים אורון:

	לא שיניתי את דעתי.  אני רוצה לתת לכנסת בחקיקה קונקרטית להחליט אם היא מעבירה את זה לרשות הנמלים, למנהל נמל אשדוד, ולא לקבוע בחוקה.  זה לא יחזיק מעמד.

אמנון רייכמן:

	יש לנו בלבול.  אני חושב שהצעת החוק הזאת מצמצמת או יכול להיות שהיא מצמצמת למי מעבירים, בלי שהיא נוגעת בכלל על מה מעבירים, וזה צריך להיות הפוך. צריך להגיד שהכנסת יכולה להסמיך כל מי שממלא תפקיד ציבורי על פי דין. לא להגביל את הכנסת למי להעביר. היא יכולה להעביר לכל ממלא תפקיד ציבורי על פי דין.  מה שכן צריך לכתוב, צריך לכתוב משהו לגבי מה הכנסת יכולה להעביר. 

קריאה:

	לא מה היא יכולה. מה היא לא יכולה להעביר.

אמנון רייכמן:

	מה היא לא יכולה להעביר. זה קורה גם בפועל.  כי כשבג"צ פסל את הסדר בחורי הישיבות הוא אמר בעצם לשר הביטחון: אדוני הנכבד, אין לך סמכות להסדיר את זה. מה שיקרה שלא תהיה פסילה של החקיקה הראשית.

היו"ר מיכאל איתן:

	אני לא רוצה עכשיו לקבוע את זה.

אמנון רייכמן:

	בכל מקרה זה עניין של פרשנות. אני מציע להשתמש בביטוי הסדרים ראשוניים, משום שהביטוי הזה זכה מספיק לפרשנות בפסיקה. עמיתי הנכבדים, בכל מקרה אין מנוס מהביקורת השיפוטית שתופעל, והיא תופעל, ובית המשפט יגיד לך: אדוני, זה הסדר ראשוני, אתה לא מוסמך להעביר אותו. הוא עשה את זה, והוא ימשיך לעשות את זה. קלינגהופר כתב על זה, ברק כתב על זה, יש לנו פסיקה בעניין הזה.

היו"ר מיכאל איתן:

	בכל מילה שלא תכתוב כאן לא תימנע מהעובדה. גם בלי שיהיה כתוב הסדר ראשוני המנגנון הזה יפעל.

אמנון רייכמן:

	אני חושב שאם אנחנו מודעים לזה שפועל המנגנון של הסדר ראשוני, למה לא לכתוב את המנגנון של הסדר ראשוני, כי זה הדבר הראוי לעשות מבחינה נורמטיבית, שהכנסת לא תקבע דבר כזה.  אני סתם נותן דוגמה קיצונית.


היו"ר מיכאל איתן:

	אני לא רוצה להגביל את הכנסת.  אני הולך בגישה של חבר הכנסת אורון. כמה שפחות להגביל את הכנסת זה יהיה יותר בריא, כאשר ממילא בכל אקט חקיקתי הכנסת תצטרך לקבוע, להחליט, וגם זה יהיה בביקורת שיפוטית, אם זה עומד בתנאי החוקה ובעקרונות החוקה הכלליים – כן או לא.

אייל זנדברג:

	בתחום הכלכלי הכנסת העבירה חקיקה שלמה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אייל, עם כל הכבוד למילה "כנסת", אני יושב כאן בחוק למימון טרור בממוצע של 1.2 חברי כנסת לישיבה עשר ישיבות.  ואם לא אני, אני חושב שאם היה כאן יושב ראש אחר אני מעריך שלוש ישיבות או ארבע. וזה חוק שהכין אותו משרד המשפטים , והוא נוגע לזכויות בסיסיות מאוד שנוגעות לעקרונות המשפט הפלילי. וזה נראה לי כמו שאנחנו מאשרים צו בעצם. מה אנחנו עושים?  וזה חקיקה ראשית, הסדר ראשוני, לא יודע  מה שלא תקראו לזה. על חוקתי, קונסטיטוציוני, זכויות הפרט, הכל יש שם. אז הכנסת לא תיתן. 

יש לי עכשיו עוד שנים עשר חוקים שמחקים, ושמונה עשרה הצעות חוק פרטיות. ועכשיו וועדת אור, וכל מיני דברים שכל אחד יותר גדול מהשני. אומר לי השר לפיד שעכשיו הוא מביא לי גם את הקוד האזרחי. אז אני אומר לו: לפיד, אתה הרי יודע שזה לא רציני. אתה יודע שאנחנו לא מסוגלים. אתה הבאת לי את וועדת אור שעוד לא התחלנו, יש לנו עשרה שנים עשר חוקים כבדים ששמת לנו, הצעות חוק פרטיות, יש עוד ענייני דיומא והכל. הוא אומר לי: אין בעיה. תקים וועדת משנה.  אמרתי לו: מה זאת אומרת וועדת משנה?  הקוד האזרחי, הם ישבו כמה חודשים ויעבירו. באמת אחרי שבוע הופיע אצלי חבר הכנסת רשף חן, משום מה הוא הופיע, ואמר לי: שמעתי שיש קוד אזרחי, אולי אני יכול להיות וועדת משנה?  אמרתי לו: תשמע, חבר הכנסת רשף חן, נתתי לך לטפל רק בחוק החברות. אתה יושב כבר ברוך השם, עושה עבודה טובה, אחת עשרה ישיבות.  תגמור את חוק החברות, אחר כך נדבר על הקוד האזרחי.  הוא הלך למסיבת עיתונאים, הוא כבר הודיע שיש קוד אזרחי, עכשיו הכנסת זה חותמת גומי. הכנסת, מי מתייחס לכנסת, מה כנסת?

אז אני אומר כך:  בואו נהיה גמישים וריאליים.  אני בעדך.  אני אומר: בואו נהיה גמישים. מאחורי כל המילים הגדולות בסוף צריך לעבוד מישהו ולעשות את כל העבודות האלה. ואנחנו מכירים את המציאות. תשאירו את הגמישות. אתם רוצים חוקה, תשאירו גמישות. תשתדלו שתהיה כמה שיותר גמישה. 

אמנון רייכמן:

	נניח שבגלל הלחץ הזה יושב לא מישהו כמוך, יושב מישהו אחר, והוא אומר: או. קיי. אני מקבל חוק שאומר אני מסמיך את משרד המשפטים להעביר לי את הקוד האזרחי כי אין לי. אני מסמיך אותם.  על כל התשע מאות סעיפים.  

היו"ר מיכאל איתן:

	אני מעדיף שזה יהיה בהודעה שקוף לעיני הציבור מה שהוא יגיד. טוב בסדר, ישים את זה פה, ישכב פה שלושה חודשים, יביא את חבר הכנסת רשף חן, לא אותו, מישהו אחר. השר יגיד: אני רוצה לעשות איזה הישג שעשיתי גם משהו בתקופת כהונתי. תעשה טובה, תהיה וועדת משנה, תעבור. הוא ייקח, ישים את זה באיזה מקום, וזה יעבור ככה.


חיים אורון:

	פה התגלגלה איזו הצעה שנבלעה בתוך הויכוח. אני נשאר בעמדתי שאומרת שהכנסת צריכה להחליט מי היא מעבירה ולמי. אבל במקום הנוסח שמופיע פה צריך נוסח אחר לגמרי שאומר מה אין בסמכות הכנסת להעביר. אבל בעד לעשות את זה בדרך השלילה. למשל, אין בסמכותה, אני לא יודע איך ננסח את זה פה, לקחת את הקוד האזרחי והכנסת מעבירה את הקוד האזרחי, והשר יתקין תקנות. את זה היא לא יכולה לעשות. איך זה יהיה כתוב פה, במקום מה שמופיע כאן עכשיו בפירוט רב למי להעביר – אם אתם לא יודעי לכתוב את זה, ואם אי אפשר לכתוב לא את זה, ולא את זה ולא את זה, תצמצמו את הכתיבה, ויהיה כתוב – אנחנו בכל מקרה עכשיו בחוקה תחת הכותרת לא תקנות אלא חקיקת משנה – ואז ייאמר שהחוק יכול להסמיך ולא הפירוט שמופיע פה, מ"תפקיד ציבורי על פי דין" -  מה שכתוב בהמשך.  ואז נשאר העניין הזה פתוח. 

אין מה לעשות. אם לא מסוגלים לנסח, להערים מכשולים שבעצם אתה בחוקה תמנע מוועדת כספים לאשר את חוק השמן, וירוצו לבג"צ עשר פעמים את הפיקוח על השמן,  גם את זה אני לא רוצה.  לא. כי ככה ייראה בסוף בחיים מה שאנחנו הולכים לעשות פה.  אז לכן, אם אין שום אפשרות להציע נוסח סביר שאומר מה אסור להעביר, נדון בו. אם אין אפשרות להציע נוסח סביר כזה, אני בעד לעשות את זה די רזה פה, ולהשאיר את זה כסמכויות רחבות.

צבי כהנא:

	יש לי הערה ניסוחית ותמיכה בעמדת היושב ראש.  ההערה הניסוחית היא שאני חושב שאפשר לעשות את זה באופן קצת אלגנטי באמצעות המונח של חקיקת משנה.  פשוט, בסעיף הראשון כותבים "חקיקת משנה נועדה..." פה צריך שלוש מילים, ואז המשך הסעיף לגבי מה שאמרנו בהגדרה.  מונח המשנה מניח ניגוד של ראשוני.  זה אחד.

	מבחינה עניינית, פרקטית, אם הדאגה היא החשש שאם חברי הכנסת יראו עוד הגבלות הם לא יעבירו את זה, אז אני מסכים....

חיים אורון:

	לא כי חברי הכנסת לא יעבירו את זה. כי זה לא טוב.  לא טוב שאני לא אוכל להעביר לגזבר עירייה תקנות כי פה לא יהיה כתוב גזבר עירייה. אם אני אחליט בחוק שזה גזבר עירייה יכול לעשות, בשיקול דעת לגופו של עניין – 

צבי כהנא:

	בעניין הזה מה שאני אומר הוא ששוב, אם הרצון הוא לשמור על חוקה רזה וכולי, לפי דעתי גם אם לא יכתבו שום דבר על זה בחוקה זה המצב המשפטי. זאת אומרת, בית המשפט, או מכוח עקרונות כלליים של פרשנות חוקה, או מכוח, כיוון שחלק מהחקיקה הזאת פוגעת בזכויות האדם ושם מדובר בפסקת ההגבלה שהפגיעה תהיה בחוק, אז בית המשפט בין כה וכה יפרש את זה כהסדרים משניים בלבד. ככה שאין הכרח לכתוב את זה במפורש.

	הערה שלישית, לא יודע אם הגענו ל-14(ב) – אז זהו.

יפה זילברשץ:

	אני רוצה רגע להוציא אותנו למקום אחר, כדי שנוכל לחזור למקום הזה.  בוא ניקח את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הסעיף המרכזי, סעיף 8 הידוע – אין פוגעים בזכויות, אנחנו מכירים את התכלית הראויה ואת המידתיות.   אבל מה אומר סעיף 8?  אין פוגעים בזכויות שלפי חוק יסוד זה אלא בחוק. זאת אומרת, העיקרון היסודי, כשעשו את החוק בתשעים ושתיים היה שבזכויות האדם פוגע רק המחוקק ולא השלטון.

	מתברר שזאת גזרה שאין הציבור יכול לעמוד בה. ובתשעים וארבע, כשקיבלו את חוק יסוד חופש העיסוק ועשו את כל הבלגנים, תיקנו גם את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בסעיף 8, ושים לנוסח האומר היום: "אין פוגעים בזכויות אלא בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת זו".  אני חושבת שזה במידה רבה פלל בעצם למה שאנחנו מדברים עליו כרגע.

	זאת אומרת, אני בעצם שואל אבל אני מכיר בעובדה. ואז המילה "הסמכה מפורשת" היא דבר מאוד מהותי להסביר שגם דברים כשהכנסת תבוא בצורה מאוד רצונית להעביר למחוקק המשנה בצורה מפורשת גם דברים ראשוניים ועקרוניים – זה אפשרי. הראייה, אפילו בנושא של זכויות אדם, שאין ראשוני ממנו, אנחנו קבענו בחוקה את העיקרון הזה.

	עכשיו, בוא נחזור ונראה האם הדבר הזה מתבטא גם בסעיף הזה שלנו.  ותראה מה אומר בסיפא:  "חוק יכול שיסמיך...." עד פה נקבל או לא נקבל בנוסח זה או אחר, או שנלך למחוקק עתידי או שנשאיר את זה, כמו שאמר אייל, זה עוד יהיה. אבל בוא נחזור לדברים שאני העליתי לגבי הדבר: "להתקין תקנות לביצוע חוק" – שזה הקלסיקה, זה בסדר גמור. אתה הרשות המבצעת – תבצעי, וזה בסדר. "או לעניין אחר שנקבע בהסמכה" – זאת אומרת, זה או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו . זאת אומרת, זה מותיר באמת את כל מה שאנחנו מדברים עליו, למחוקק לבוא ולהגיד למחוקק המשנה: נכון, עקרונית אולי אני הייתי צריך לעשות את זה, אבל אני מסמיך אותך מכוח כוחי לעשות את הדברים. אתה רוצה להוסיף את המילה "שנקבע בהסמכה מפורשת"? שהולכת כאילו לאותה לשון כדי שתהיה האחדה והרעיון תהיה ברור – תוסיף "או שנקבע בהסמכה מפורשת". 

אז יש לך את הרעיון שזה או תקנות ביצוע או תקנות שהן חורגות מתקנות ביצוע, הנכנסות לעניינים יותר עקרוניים, אבל המחוקק במפורש, כמו שאתה אומר, קיבל על עצמו להסמיך. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אתה רוצה לומר "או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה"

יפה זילברשץ:

	או בהסמכה מפורשת או במפורש.

היו"ר מיכאל איתן:

	היתה הסמכה. אבל את רוצה שזה ייאמר במפורש. העניין צריך להיקבע במפורש. לא שההסמכה היא מפורשת.

יפה זילברשץ:

	לא .  העניין צריך להיקבע במפורש.

היו"ר מיכאל איתן:

	אז "עניין שנקבע במפורש בהסמכה"

יפה זילברשץ:

	אני בתוך החשיבה. אני עוד רוצה לראות את זה לעצמי. שאייל יעשה כך או אחרת, אני מוכנה עוד לחשוב על זה.  אבל אז זה גם מחבר אותך ברמה העקרונית לדברים.



היו"ר מיכאל איתן:

	בסדר. יש התנגדות לעניין הזה?  העניין הוא רק להוסיף את המילה "במפורש". זה בעצם ההצעה.

אייל זנדברג:

	אני חושב שאם נוסיף את הרעיון של גוף ציבורי על פי דין, להזכיר לממשלה –

יפה זילברשץ:

	אני נורא פוחדת. בתחושת בטן אני קצת פוחדת.  אין לי עוד היגיון לגמרי צרוף לזה. אבל תחושת הבטן אומרת לא.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה כל כך רחב, שזה אפילו אומר – אפילו עורך דין פרטי שעובד שם בתור עורך דין.

חיים אורון:

	אם הנוסח הזה מרחיב – אין בעיה. אבל אם הוא לא מרחיב, אני מציע שיהיה רחב.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה רחב יותר מדי. הנוסח הזה. אני אחזור ואחדד את זה. לדעתי, זה כולל גם אנשים פרטיים שבכלל עובדים בחוזה עם הממשלה. למשל, ליאור חורב, שעובד בתור יועץ של שרון כלול פה, כי הוא ממלא תפקיד ברשות מרשויות השלטון.

אמנון רייכמן:

	מצד אחד זה רחב מדי, מצד שני אני באמת חושב שמה שאייל אמר מקודם לעניין לשכת עורכי הדין, אני לא רואה את לשכת עורכי הדין כרשות מרשויות השלטון. יהיה על זה פרשנות. אני רואה את הבג"צ. לשכת עורכי הדין קובעת כללים.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל אתה טועה לדעתי במושג מה זה "רשות מרשויות השלטון". כי רשות מרשויות השלטון היא כל רשות שפועלת על פי חוק, ושהחוק נתן לה סמכויות.

אייל זנדברג:

	לא. זה ביטוי שהמצאנו במיוחד. אני אסביר לרגע את ההיסטוריה הטרום חקיקתית של זה. בנוסח הקודם,הנוסח שהוכן בוועדה הזאת בשנת תשעים וחמש, תשעים ושש, היה סעיף קטן לעניין הממשלה "יסמיך את הממשלה, ראש הממשלה, שר משריה" וסעיף נוסף שיסמיך גם "רשות או גוף שהוקמו בחוק ונושא משרה או ממלא תפקיד בהם".  עכשיו, הנוסח הזה היה רזה מדי. עלה הרעיון שבעצם גם יושב הכנסת למשל מתקין תקנות, לפי חוק משכן הכנסת ורחבתו, והוא לא מופיע כאן, הוא לא גוף שהוקם בחוק. זה לא נאה לומר שהכנסת היא גוף שהוקם בחוק. ואז נוסף הביטוי "רשות מרשויות השלטון" שלא מופיע בשום מקום אחר.  

	אז אולי נעשה שילוב, נציע גרסה .

יפה זילברשץ:

	רשות מרשויות השלטון יש לך גם בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. יש לך את המילה.

אייל זנדברג:

	שם זה מושג רחב.  כוונת חברי הכנסת ברורה. 

חיים אורון:

	הוראות הרמטכ"ל ואלוף הפיקוד איפה הן?

אייל זנדברג:

	זה עוד בעיה. יש לי בעיה עם זה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל אני לא מבין. עם הרמטכ"ל אין בעיה.

אייל זנדברג:

	למה?

היו"ר מיכאל איתן:

	הוא נושא מישרה. לא?

חיים אורון:

	זה לא חשוב מה שאתה אומר. תאר לך שמישהו יערער על סמכותו של הרמטכ"ל להוציא הוראות למטכ"ל.

היו"ר מיכאל איתן:

	אני לא מבין, תסלח לי, חבר הכנסת אורון, כתוב כאן: "חוק יכול שיסמיך את הממשלה" – הצבא זה לא חלק מרשויות השלטון?

אייל זנדברג:

	זה לא רשות.

היו"ר מיכאל איתן:

	מה אתם מדברים?  יש חוק יסוד: הצבא.  אתם מדברים לא לעניין. כתוב כאן "חוק שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון, או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם" אז הרמטכ"ל הוא לא אחד מאלה?  מה אתם מדברים?



קריאה:

	ההסתדרות הרפואית?

היו"ר מיכאל איתן:

	רבותיי, אתם תשבו, תכינו הצעה. לא כדאי להתווכח.  

דלית דרור:

	איזה גרסאות יהיו פה?

היו"ר מיכאל איתן:

	הגרסה תהיה שיהיה כתוב כאן: "חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה"  , עכשיו, לגבי "רשות מרשויות השלטון" יכול להיות שתהיה החלפה בוורסיה אחרת. ואחר כך ימשיך הלאה" "או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה".

דלית דרור:

	זאת אומרת, אין גרסה להרחיב את הגופים, יש גרסה לצמצם את "רשות מרשויות השלטון".

חיים אורון:

	יש גישה להרחיב את הגופים ולתת את הסמכות ולהגדיר עד איפה. 

דלית דרור:

	ואתם משאירים את "נושא משרה ...." 

אייל זנדברג:

	יתווסף שם "על פי דין" על פי הצעת חבר הכנסת איתן שעל פי דין זה מצמצם, כדי שלא יתנו לכל אחד. אנחנו נעשה בדיקה אם רשות מרשויות השלטון בכל זאת אין פה פתח פרשני רחב מדי או בעייתי מדי, והאם הוא כולל את כל הגופים שהיום בעצם יש להם סמכות התקנה, ונתייחס לזה. נוסיף "במפורש" לפי הצעת פרופ' זילברשץ.

זאת שאלה נוספת.

דלית דרור:

	לפי הגרסה המרחיבה המבחן הוא "גוף ציבורי על פי דין", אותו מבחן של סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה?

אייל זנדברג:

בעצם יש גרסה אחת עם התיקונים שמוצע לעשות. זה מה שאני מבין.
 

היו"ר מיכאל איתן:

	אני אומר לכם את האמת: אני אישית נגד שום שינוי. להוסיף את המילה "שנקבע במפורש בהסמכה" ולהשאיר את הכל כמו שזה.  זאת היא הגרסה שאני מציע. לא להכניס שום שינוי.

דלית דרור:

	ובעתיד לשכת עורכי הדין תרצה לשנות את כלליה, יבוא המתמחה שמחפש תיק ויעתור.

היו"ר מיכאל איתן:

	אם הוא יעשה את זה, שיעשה.   למה לא יעשה את זה היום? למה היא לא עושה את זה היום?

חיים אורון:

	אני מציע אם הנוסח הזה הוא באמת רחב מאוד, אין סיבה לתקן אותו.  אבל אם הנוסח הזה מצמצם את היכולת של הכנסת להסמיך – בואו נזכור. בכל מקרה, הכנסת היא שתסמיך גוף מסוים. הוא לא נובע מפה. מפה לא נובע שליאור חורב יכול. מפה נובע אם כן או לא אתה יכול בחוק להסמיך אותו. אם המחוקק הוא כל כך מטומטם, אז שום חוקה לא תעזור ממילא.  אבל בואו לא נגיד סתם. 

	מתוך המחשבה שאני אחזור עליה כל הזמן, הגישה שלי היא שאני לא בעד חוקה שמנה במובן הזה שאנחנו היום נחליט איך בדיוק תיראה המערכת השלטונית בעוד חמישים שנה. ובשביל להחליט שאז יהיה ראש מנהל אזורי לביוב, ואני לא יודע איפה הוא נופל פה, ואז יצטרכו לעשות שינויים בחוקה, כדי לתת להוא להוציא תקנות ביוב.

	זאת הגישה שלי.  אם זה מחובר פה – אין לי בעיה. זו גם דעתך, לפי דעתי, חבר הכנסת איתן.
בסדר. אם זה מכסה – אז אין בעיה. אם זה לא מכסה – תרחיב.

קריאה:

	זאת אומרת שתהיה גרסה של "רשות הפועלת על פי דין"?

אייל זנדברג:

	לגבי הביטוי "נושא משרה או ממלא תפקיד על פי דין"

אתי לבני:

	מה זה נותן ומה זה גורע?  

אייל זנדברג:

	אם מדובר באדם שהתפקיד שלו מוגדר בחוק או מכוח חוק, והוא ממלא תפקיד ציבורי, לא כך סתם,הוא לא אדם שיש לו קשר חוזי עם הרשות השלטונית מחוץ למבנה של המנהל הציבורי, מבחינת המחויבות שלו, מבחינת אתיקה  - לא נאפשר לו להתקין תקנות שהתקנות תקנות היא בעצם פעולה חקיקתית. אם הוא חלק מתוך המערך, אם הוא מונה או הוא פועל על פי דין, היינו, מלכתחילה הסמכות שהוא פועל מכוחה נובעת מהכנסת, יש אפשרות לכנסת גם לתת לו סמכות, לאצול לו , אפשר לומר, סמכות של חקיקת משנה.



היו"ר מיכאל איתן:

	תראו, הכל נראה לי כך כל תיאורטי.  בואו נחשוב על החיים.  נגיד שבמשרד המדע יש אגף לחינוך למדע בקרב הנוער. ונגיד לרגע אחד שהם שכרו עורך דין חיצוני שנותן להם שירותי ייעוץ. ונגיד לעוד רגע אחד שהם מבקשים שהעורך דין הזה יתקין תקנות. אז העורך דין הזה אסור יהיה לו להתקין תקנות. אבל למגישה 9, שבמקרה עובדת על הפירות של הממשלה, יהיה מותר. אז היא תיקח ממנו את התקנות 

אייל זנדברג:

	אבל היא לא ממלאה תפקיד על פי דין.

היו"ר מיכאל איתן:

	היא מחלקת תה על פי דין. מה היא עושה?

אייל זנדברג:

	אם יהיה חוק שמסמיך אותה לחלק תה, זה יכול להיות.

היו"ר מיכאל איתן:

	היא עובדת וממלאת תפקיד בממשלה. היא ממלאת תפקיד.

יעקב שפירא:

	המחוקק יחוקק את זה. הוא יחוקק שהמחלקת תה....

היו"ר מיכאל איתן:

	זה בדיוק מה שיקרה.  אתה לא הבנת אותי. בדיוק זה מה שיקרה. יבוא הנה, ואז המחוקק יגיד: אני רוצה לתת לה אפשרות לבצע את הפעילות. אז יגידו: אתה לא יכול ללכת למשרד עורכי דין. תכתוב "המחלקת תה" כי את זה אתה יכול.

יעקב שפירא:

	והוא יכתוב?

היו"ר מיכאל איתן:

	אין לו ברירה. הגבילו אותו.  

חיים אורון:

	הוא נמצא שם. הוא יגיד: השר התקין תקנות.   אתה הלכת לכיוון לא נכון. השאלה שמטרידה היתה דוגמאות כמו רשות הנמלים, וכמו מנהלת ביוב, וכמו לשכת עורכי דין, כמו , אני לא יודע מחר אולי ההסתדרות הרפואית, אני לא יכול לחשוב על מי. לכן תשאיר את זה פתוח.  


היו"ר מיכאל איתן:

	אני מדבר על ממלא תפקיד. בשבילי היא ממלאת תפקיד. אז שיישאר גם "ממלא תפקיד". למה אני צריך להגביל?  בואו נגמור רק את הסעיף הזה.


14  (ב)      "מי שהוסמך להתקין תקנות רשאי לקבוע בהן, כי דינו של המפר הוראה מהוראותיהן הוא 
קנס שלא יעלה על הסכום שנקבע לכך בחוק, ורשאי הוא, אם הוסמך לכך במפורש בחוק,    לקבוע בהן עונש מאסר שלא יעלה על ששה חדשים"

יפה זילברשץ:

	הכל הסמכה מפורשת.

היו"ר מיכאל איתן:

	יש איזה שהיא הערה?

אייל זנדברג:

	הסעיף כאן הוא גם מסמיך וגם מגביל. הוא מסמיך כי הוא רומז שמחוקק המשנה רשאי בכלל לקבוע ענישה פלילית, דבר שאילולא היה כתוב כאן אני חושב שאפשר היה להעלות ספק, חוזר על ההסדרים הראשוניים שפרופסור זילברשץ הזכירה, אבל אומר: הוא מוסמך לעשות כן, אבל מגבילים את כוחה של הכנסת להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע עונשים ברמות מסוימות. לגבי קנס – אז לא קובעים פה את השיעור, ולגבי עונש מאסר, שהוא עונש חמור יותר – מגבילים את ההגבלה לשישה חודשים. אני אציין שההסדר קיים היום בחוק העונשין בסעיף 2(א), שקובע, לא באופן מדויק, אבל קובע הגבלה דומה. 

	בעצם לא מדובר פה על פיקוח של הכנסת, יש סעיף נפרד שנגיע אליו.  אנחנו מדברים פה רק על ההסמכה. 

עכשיו צריך להחליט מה מידת ההגבלה שרוצים. אחת, גישה מאוד מרחיבה, נדמה לי שהיא לא תהיה גישה נכונה, לא לקבוע הוראה כלשהי. ואז הדבר עדיין ניתן יהיה לקבוע אותו כפי שהיום בחוק העונשין. משמעות הדבר, שככלל יפעלו לפי חוק העונשין, אלא שברצותה תוכל הכנסת בחוק מסוים להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע עונש חמור יותר, יהיה חוק מול חוק. זו אפשרות אחת.

אפשרות שניה, לעשות אבחנות שבעצם קבועות כאן, בין קנס למאסר, ואפשר לדבר גם רק על ענישה שאי אפשר להעביר למחוקק המשנה. ואני אזכיר רק הערה אחרונה, כי זה גם נושא שאפשר להתבלבל בו, כמעט כמו ב"בת פועל תחיקתי" אבל הוא יותר מבלבל. צריך להבדיל בין שני מצבים. במצב אחד, אומר המחוקק: העובר על הוראות חוק זה ותקנות לפיו, קרי, צ'ק פתוח, דינו שנתיים מאסר. כלומר, הסנקציה קבועה בחוק. העבירות, המעשים האסורים – קבועים בתקנות.  המחוקק לא יודע מה ייקבע בתקנות, אבל הוא מיד קובע את העונש מראש. זה מצב אחד.

קריאה:

	איפה זה קיים?


אייל זנדברג:

	בפקודת התעבורה – הדוגמא הכי בולטת. הדוגמא האחרת היא, שהמחוקק הראשי אומר למחוקק המשנה: אתה רשאי להתקין תקנות בעניין, ומחוקק המשנה קובע הן את המעשה האסור והן את הסנקציה.

	ברור שכשמחוקק המשנה קובע גם את הסנקציה אנחנו התרחקנו משיקול הדעת של המחוקק הראשי, בעצם העברנו ליותר הסדרים ראשוניים, ולכן בא הסעיף הזה ואומר: עד כאן. מחוקק המשנה, אתה מוסמך בתקנות לקבוע משהו, קובעים לך גבול מסוים, וגם הכנסת, אפילו אם היא רוצה, לא יכולה להסמיך אותך ליותר מזה. כי אם הנושא הוא בתקנות סימן שהוא לא הסדר ראשוני, ואם הוא לא הסדר ראשוני, לא ראוי לקבוע לו עונש מעל חצי שנה.  זה בערך העניין.  

צבי כהנא:

מה פתאום מאסר בתקנות בכלל? מה זה?

אם משהו מספיק בשביל לשים בן אדם בכלא, יתכבד המחוקק ויכתוב את זה בחוק.

דלית דרור:

	ראשית, הערה על מה שאייל אמר, אני מסכימה לכל הניתוח, אני רק רוצה להבהיר שזה לא שני מצבים, מה שהוא תיאר בסיפא של דבריו, אלא בעצם זה רצף של מצבים.  בין המצב הכי קיצוני והלא ראוי שאנחנו לא עושים אותו יותר – העובר על חוק זה או תקנה זו מכוחו דינו – שזה לא ראוי לא בגלל חומרת הענישה, לא רק בגלל זה, אלא בגלל שההתנהגות העבריינית לא מספיק ספציפית, ואנחנו לא עושים את זה יותר. אבל זה קיים בחקיקה הקיימת. בין המצב הזה, שהוא מצב קיצוני אחד, לבין מצב שבו הכל מוגדר בחוק, אבל באמצע יש מצבים שבהם פרטי פרטים של דברים שבהחלט מתאימים להתקנה בתקנות וחקיקת משנה, הם מפרטים יסוד מיסודות העבירה, או שיש שניים או שלושה מיסודות העבירה המפורטים בתקנות. ההתנהגות העבריינית כתובה בחוק, באופן כללי, אבל נוצק בזה תוכן רק כשאתה יודע מה היא חקיקת המשנה.  

אז יצא ממש ראוי, כמו תקן, משנים תקן, משנים פרט טכני, עבירת בנייה שלא כדין, הקבועה בחוק הראשי.  אבל התקנות קובעות כמה הגובה המינימלי של התקרה מהרצפה, וזה יכול להשתנות בכמה סנטימטרים, ולא צריך לתקן את החוק הראשי.  אבל בין זה לבין זה יש רצף של דברים שאנחנו ניסינו והתקשינו, ובסופו של דבר לא הצלחנו, לקבוע את הרף מתי זה ראוי שייקבע בחוק ומתי בתקנות.  

 	כרגע, בכל אופן, צריך להיות הוגנים ולומר שכפי שזה כתוב היום אפשר לעקוף את הדרישה לא לקבוע מאסר בתקנות בעצם על ידי קביעה בחוק הספציפי של עונש המאסר, כאשר התקנות ממלאות בתוכן את הגדרת העבירה.  צריך להיות ערים לזה שזה לא מוסדר פה עד הסוף.

אייל זנדברג:

	הסעיף כאן לא חוסם את המחוקק מלקבוע את הסנקציה בחוק ולתת למחוקק המשנה לקבוע את המעשים האסורים.



דלית דרור:

	הוא קובע את המעשים האסורים.

אייל זנדברג:

	אם את אומרת שבתקנות יהיה עונש מאסר, אתה מוגבל לחצי שנה.  הסיבה שהדבר נעשה, כי למשל, חוק התקנים – כלומר, יש חוקים שהמציאות, היעילות הפרקטית היא כזו שאין ברירה. חוק התקנים הוא כזה שהמסגרת האוסרת נקבעת בחוק, אבל לא יעלה על הדעת שהתקנים ייקבעו בחוק מצד אחד, מצד שני, התקנים מאוד מאוד מפורטים. מחוקק המשנה עושה אותם והוא נגזר כאילו מתוך צ'ק פתוח של המחוקק הראשי. המחוקק הראשי לא יודע מה יקבעו בתקנים. זה יכול להיות דבר מאוד קיצוני. כך שיש חוקים שהמבנה הזה של צ'ק פתוח, נקרא לו, הוא נדרש, הוא הכרחי. לעשות את ההבחנה ביניהם, כנראה שזה קשה והנוסח פה לא מתמודד עם זה.

דלית דרור:

	והערה אחרונה: שבחוק כתוב פה פעמיים.  להבנתי זה בחוק ולא בחוק . זאת אומרת, לא חוק העונשין, אלא החוק הספציפי- יכול להיות חוק העונשין ויכול להיות חוק ספציפי שקובע את העבירה.

היו"ר מיכאל איתן:

	כן, צבי. אתה רוצה להגיב על מה שהיא אמרה?

צבי כהנא:

	אני רוצה להגיב על כך שזה נכון שבפקודת בריאות העם יש רשימה של מחלות, של מי שיש לו אותן צריך להסגיר אותו ואם לא אז זה עונש. ודאי שצריך שמשרד הבריאות ייתן תוכן בחוק.  אבל הניסוח הזה הוא איום ונורא. הניסוח הזה אומר למשל שיכול, 

חיים אורון:

	הוא בעצם קובע את הנורמה.  

צבי כהנא:

	ממש. אייל, לכאורה רשאי נציב מס הכנסה לקבוע עונשי מאסר ככל שיעלה לנכון על פי חוק זה. בבקשה, תראו לי חוק אחד

קריאה:

	יש תקנות שקובעות מאסר.

צבי כהנא:

	נכון, יש תקנות שקובעות מאסר. 

אייל זנדברג:

	אולי זה לא טוב, אבל זה המצב המשפטי.

צבי כהנא:

	זה נורא ואיום, תחשבו על זה.  באמת, מאסר זה כבר לא איזה ויכוח על האסתטיקה של החוק. אתם אומרים: אנחנו מצפים מפקידים לקבוע מתי ולכמה זמן לכלא.  מה שמספיק לפי הנוסח הזה זה שיש כתוב בחוק השר הזה והזה רשאי לקבוע עונשי מאסר על פי חוק זה. כן. השר יקבע. זה חודשיים, זה ארבעה חודשים. 

היו"ר מיכאל איתן:

	מה הבעיה? 

אתי לבני:

	למה זה לא בסדר? כי שישה חודשי מאסר זה דבר באמת קיצוני.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל זה מירב, מה את רוצה?

אתי לבני:

	אבל אתה יכול לקבוע את זה ואז בית משפט יכול להקטין את זה.

קריאה:

	איפה הבעיה? נתחיל את הבעיה בנושא של פקודת בריאות העם, שהכנסת לא יכולה לקבוע מחלות. אבל מה הבעיה ?

היו"ר מיכאל איתן:

	סליחה רק רגע, חברת הכנסת לבני, מה זאת אומרת: הפקיד לא שלח אותו לבית סוהר. בית המשפט. 

אתי לבני:

	לא נכון.  אבל אז הקריטריונים לעבירת הבניה.... ואז שישה חודשי מאסר, אז בית המשפט קובע. אבל אתה יודע איך בתי המשפט עובדים.

אדווין פרידמן:

	יכול להיווצר מצב שפקיד מסוים רואה את העבירה על התקנות שלו בחומרה, הוא קובע את המכסימום, כאשר המחוקק בעצמו רואה את זה בצורה אחרת, וקובע,  לא. אתה נתת בעיקרון את הסמכות. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אין עיקרון. אתה צריך כל פעם מחדש. 


חיים אורון:

	השאלה העקרונית שמתעוררת פה היא האם הכנסת מסמיכה את מי שהוסמך לכך לעשות תקנות שכרוכות במאסר מבלי שהיא צריכה לאשר את התקנות. אתה יכול ולהגיד, לעשות את האבחנה בין קנס. יהיה כתוב: השר יתקין תקנות לגובה הקנס, ויתקין תקנות לנושא מאסר באישור הכנסת.  לא כתוב פה ככה.  

קריאה:

	מאסר צריך להיות תמיד באישור.  

יפה זילברשץ

	בואו נעשה כאן סדר.  צריך להתחיל את כל הסיפור לדעתי מחוק העונשין.  אני חושבת שכל הדיון הזה צריך לחזור קודם כל לחוק העונשין. חוק העונשין בחלק הכללי, שהוא חוק שעבדו עליו מאוד מאוד יסודי, כנראה לאחר דיונים מאוד רציניים הגיע כנראה למסקנה, שוב, על אותו משקל של זכויות היסוד, כלל ההסדרים הראשוניים פועל בעירבון מוגבל. ויש נקודה גם בענישה כנראה בדברים שהם עבירות קלות כנראה, שהמחוקק יוכל במפורש להסמיך.  

	אז צריך, עם כל הרגישות המאוד גדולה שצריכה להיות לנושא זכויות האדם ולנושא הפלילי, להבין שכנראה זה לא דבר שנולד באקראי, והוא לא התגנב לכאן. הוא כבר קיים בחוק העונשין, אני רואה תיקון אחרון מתשנ"ד, מהתיקון המפורסם, תיקון 39.

	בואו נראה: אנחנו חייבים לקרוא את חוק העונשין יחד עם הסעיף הזה. למה? היות והחוקה הולכת לכיוון, וזה מאוד עקרוני, של שמירת דינים, אז אנחנו לא נוכל בקלות להשתחרר מסעיף 2 .

אייל זנדברג:

	צריך להתאים אותו לחוקה.

היו"ר מיכאל איתן:

	למה אנחנו רוצים? למה?

יפה זילברשץ:

	אני לא בטוחה. כלומר, אני חושבת שסעיף 2 הוא סעיף שבא אחרי הרבה מאוד חשיבה.  

חיים אורון:

	על איזה סעיף 2 את מדברת?

יפה זילברשץ:

	סעיף 2 לחוק העונשין.  אני קוראת את חוק העונשין:  

" הסמכות להתקין תקנות לביצוע חוק כוללת אף את הסמכות לקבוע עבירות על התקנות ועונשים על עשייתן. ואולם, עונש מאסר שנקבע בתקנה תקופתו לא תעלה על שישה חודשים, ואם נקבע עונש קנס לא יעלה שיעורו על הקנס שניתן להטיל בשל העבירה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום.  תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור וועדה של הכנסת".

אז צריך להוסיף את זה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	כתוב כאן בסעיף 16 – צריך להוסיף גם את זה ב-16 ונגמר.  

16 "הכנסת תפקח על התקנת תקנות..."

וצריך את 2(ב) להוסיף פה.  

חיים אורון:

	המקום המתאים הוא ב-14(ב). 

14(ב)	"..... לקבוע בהן עונש מאסר שלא יעלה על ששה חודשים".

אייל זנדברג:

	לגבי אישור הכנסת, זה דיון בפני עצמו. כאמור, סעיף קיים היום בחוק יסוד הכנסת. כשהוועדה הזו דנה בחוק יסוד: הכנסת היה דיון, באו נציגי משרד המשפטים, אמרו מה שאמרו, הדיון לא הגיע לכלל סיכום, כי אמרו: בעצם בפרק החקיקה הנושא יעלה שוב. הגענו לפרק החקיקה.

יפה זילברשץ:

	אייל, אני אגיד לך גם למה. בגלל שבאמת מאסר על ידי הרשות המבצעת הוא חריגה רצינית

היו"ר מיכאל איתן:

	הוא לא מאסר. אתם קובעים כל הזמן מאסר על ידי. כאילו הפקיד בא ושם את הבן אדם בבית סוהר.

יפה זילברשץ:

	אפשרות למאסר

היו"ר מיכאל איתן:

	זה בית משפט. מה אתם רוצים? נו, באמת.  גמרנו, אי אפשר.  

צבי כהנא:

	אז למה להגביל לשישה חודשים? 

היו"ר מיכאל איתן:

	אני אגיד לך למה. כי אם זה היה ארבעה, היית שואל אותי למה לא שישה. ואם זה שישה, אתה שואל אותי למה לא שמונה.  

סעיף		15.

אייל זנדברג:

סעיף 15 – מדברים על פיקוח הכנסת חקיקת משנה. יש סעיף לחוק יסוד הכנסת, והוועדה אמרה שאנחנו נדון בסעיף הזה.  אני רוצה שאנחנו נדון בסעיף 21א לחוק יסוד: הכנסת. שלפי הצעת ועדת הפנים הוא לא מופיע.  

דלית דרור:

	לגבי המהות, לא פיקוח הכנסת, זה מקובל?

אייל זנדברג:

	ממה שאני מבין כן.  סעיף 21א לחוק יסוד: הכנסת, שמקורו בחוק יסוד: הממשלה, וגם הוא עבר הרבה גלגולים, בעצם מדבר על פיקוח הכנסת על חקיקת משנה פלילית. הוא מסביר פה רעיון שמופיע גם במדינות נוספות, ואולי יפה תוכל לפרט את זה. מצד אחד, כל חקיקה עונשית מעל רמה מסוימת, בעצם כאן נאמר כל חקיקה עונשית, מחייבת אישור של הוועדה. אבל, וזה החידוש לעומת חוק העונשין, אם הוועדה חדלה ולא החליטה בתוך ארבעים וחמישה ימים, רואים מעין אישור מכללה. זה אישור נגטיבי.  עכשיו אנחנו דנים על מהות. מה ראוי שיהיה, מה אנחנו רוצים שיהיה בחוקה. 

	אפשר ללכת מצד אחד לפי חוק העונשין ולומר: אם מדובר בענישה פלילית, נושא חמור, יתכבדו ויביאו לאישור וועדה של הכנסת. נקודה.  אפשר לומר אבל שהדבר הזה הוא לא יעיל, אי אפשר לחיות ככה. יש עשרות תקנות כאלה . אי אפשר לרוץ לוועדה בכל עניין ועניין, ואז עלה הרעיון הזה, אני לא יודע אם הוא הגיע ממדינות הים אבל גם שם זה מופיע, ששם מבחינים בין פיקוח פוזיטיבי לנגטיבי. זאת אומרת, הפרלמנט יכול להציץ בתקנות ולומר, זה לא מעניין אותי.   

חיים אורון:

	זה מופיע בחוקים ולא בחוקות.

אייל זנדברג:

בסדר. זה קשור בסוג המדינות וההסדרים. באנגליה זה לא מופיע בחוקה, באוסטרליה, 

יעקב שפירא:

	אייל, שם לב. סעיף קטן (א), שמדבר על כך שאם הוועדה לא החליטה, מדבר על כלל התקנות. ויש בזה היגיון. כלומר, התקנות לא יעוכבו כולן אם הוועדה לא דנה. אנחנו מדברים כרגע על ההוראה העונשית בלבד. יש להבדיל. ההוראה העונשית לדעתי..

היו"ר מיכאל איתן:

	לא נכון. אתה לא קורא לא נכון את 21א(א).  כתוב כאן:

	"תקנות שהתקין שר והקובעות ענישה פלילית בשל הפרתן"

אייל זנדברג:

	על זה מדובר.   ... .אם לא, זה אומר שהוועדה צריכה לשבת ולדון בכל תקנה ותקנה.

קריאה:

	רק פלילית. 

אייל זנדברג:

	על זה אולי הגברת רוזן יכולה להגיד לנו על איזה היקפים מדובר של תקנות שקובעות ענישה.

עליזה רוזן:

	כמות אדירה.

קריאה:

	מה, של שישה חודשים בכלא?

עליזה רוזן:

	לאו דווקא. כל העונשיות. 

היו"ר מיכאל איתן:

	רבותיי, אני רוצה לומר לכם. רק שיהיה לכם בדמיון על מה מדובר. כל מועצה מקומית שקובעת עונש על 

אתי לבני:

	הדבקת מודעות.

היו"ר מיכאל איתן:

	הדבקת מודעות מילא. על אכסון פרות בחדר מדרגות. יש פה כל מיני מפה עד להודעה חדשה. אבל אני מניח שעכשיו זה יהיה גם כל משרד . זה יכול להיות כמות גדולה מאוד של תקנות.   מי יעשה את זה?  כל אחת זה גם קנס וגם מאסר.

אמנון רייכמן:

	קנס לא אכפת לי שיהיה , אבל מאסר שהכנסת לפחות.... לשלוח בן אדם לכלא בגלל שהכנסת לא שמה לב לזה בכלל ועכשיו מכניסים אנשים לכלא, זה נראה לי,  אני גם לא בטוח שזה יעבור את כבוד האדם וחירותי.  כי אם יבדקו את זה אחרי זה, והרי יש לנו פה חוקה אחידה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל כבוד האדם וחירותו לא קשור אם הכנסת אישרה, כן או לא.

אמנון רייכמן:

	לא בטוח שיגידו שזו הסמכה מפורשת. הרי יש לך שם את העניין של הסמכה מפורשת. 



אייל זנדברג:

	לא. לא. זה יהיה באותה חוקה.  הבעיה היא לא בפרקי החוקה. הבעיה היא עקרונית.

אתי לבני:

	אז אפשר להוסיף אותו נוסח, למעט עונשי מאסר, שאז צריך ביטוי מפורש של הכנסת. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אין הבדל אבל בין קנס למאסר.

אתי לבני:

	אני רואה הבדל. יש הבדל בין מאסר לבין 12,000 שקל קנס.  

דלית דרור:

	ראשית, בתזכיר חוק שמשרד המשפטים עומד להוציא הוא מבקש ליישב את הסתירות, שהן רבות, בין סעיף 21א לחוק יסוד הכנסת, לבין סעיף 2 לחוק העונשין. וההצעה שלנו היא שבמאסר יהיה צורך באישור פוזיטיבי, ובקנס אפשר יהיה לחשוב על האפשרות הזו של הליך מכללה. 

	דבר נוסף, אחד הפערים הוא שבחוק העונשין מדובר על תקנות, ואילו בסעיף 21א(א) מדובר על תקנות שהתקין שר. אז אנחנו רוצים לעשות את הסעיף הכללי, שהוא תקנה, שעכשיו קראנו לה חקיקת משנה בהתחלת הישיבה. כלומר, גם תקנות, כללים.  

היו"ר מיכאל איתן:

	בני אמר לי שלא תהיה אבחנה בין מאסר וקנס. שזה ילך ביחד.

דלית דרור:

	שהכל יהיה באישור פוזיטיבי?

היו"ר מיכאל איתן:

	אם אתם רוצים את הכל באישור , שיהיה הכל באישור. אני מעדיף את זה על פני אבחנה.

דלית דרור:

	או.קיי. דבר נוסף שצריך לקחת בחשבון הוא להוציא מכלל זה את תקנות שעת חירום. זה דבר מאוד נדיר, תקנות שעת חירום, אבל אם תקנות שעת חירום יקבעו עבירה, אז אין סיפק להגיע לכנסת, BY DEFINITION. כי לו היה, אי אפשר היה להוציא, על פי מבחני הפסיקה, אי אפשר היה להוציא תקנות שעת חירום.  אז אם אנחנו קובעים סעיף כזה, אז חייבים להוציא מפה תקנות שעת חירום.

	בחוקים של משרד המשפטים מוצע גם להתקין חוקי עזר.


צבי כהנא:

	אני אומר שאלא אם חס ושלום, התקנות נשענות על המון סיטואציות. אם אי אפשר מבחינה מעשית להביא את זה לכנסת.  

דלית דרור:

	תקנות שעת חירום מותר לעשות היום רק כשבאמת בלתי אפשרי לכנס את הכנסת. תחת המבחנים המאוד חמורים האלה.   ולכן, תחת ההוראות המחמירות האלה, אם כבר תהיה סיטואציה שבה מותר יהיה להוציא תקנות לשעת חירום, אז צריך לאפשר הוראה עונשית בלי צורך להגיע לכנסת.   זה כל מה שאני אומרת. 

קריאה:

	כמה זה מירבי?

דלית דרור:

	12,900 לפי סעיף 61(א)(1) לחוק העונשין.  "אם קבוע על עבירה עונש מאסר לשישה חודשים או קנס בלבד, או קנס שלא נקבע לו סכום, קנס של 12,900 שקלים חדשים".  

קריאה:

	דלית, זה לא צמוד למדד?

דפנה בן פורת:

	אני רוצה רק לציין שהליך הפיקוח הפרלמנטרי על חקיקת משנה אין התייחסות מיוחדת לעניין של העונשין. זה חשוב להדגיש. אז השאלה הראשונה זה האם יש חובה להניח על שולחן הפרלמנט, או לחילופין, על שולחן וועדה את כל חקיקת המשנה, כמו שלמשל יש באוסטרליה ובניו זילנד, או שרוצים שהחוק המסמיך את מחוקק המשנה לחוקק את חקיקת המשנה הוא גם יקבע אם יהיה פיקוח פרלמנטרי  או לא, כמו שיש למשל בבריטניה. ואז השאלה השניה תהיה כיצד יבוצע הפיקוח הפרלמנטרי. האם הוא בהנחה על שולחן הפרלמנט, יש גם בדגם הבריטי וגם בדגם אוסטרליה וניו זילנד, או שבאמצעות וועדה.

	בדרך כלל, מכיוון שמדובר בחקיקת משנה, נדרש גם וגם. יש אפילו מספר וועדות. לא רק וועדות קבועות. גם וועדות שקמות מעת לעת, והן מחלקות את העבודה ביניהן. אם זה לפי התקן הבריטי, החוק המסמיך חייב גם לקבוע, שם זה לא נעשה תמיד, האם ההנחה תהיה פוזיטיבית או נגטיבית. ואז במקום הזה יכול להיות שיש מקום להפריד בין סוגים שונים של תקנות, כמו שאמרתם על ענישה פלילית או על קנס, וכאן החוק המסמיך יקבע את זה במפורש. ולכן הדיון כאן לדעתי צריך להיות יותר רחב. לפני שאנחנו דנים בענישה פלילית. 

קריאה:

	בחוקות לא כל כך מפרטים את הנושא הזה.

דפנה בן פורת

	יש את הסמכות להתקין תקנות אבל אין את הפירוט של הפיקוח הפרלמנטרי. בדרך כלל זה נעשה בחוקים.

אמנון רייכמן:

	למה לא לקבוע כפי שייקבע בחוק, ומשרד המשפטים, כמו שיש לו חוק על הליכי חקיקה, יהיה פרק גם לעניין תקנות.

אייל זנדברג:

	התשובה לזה, ראשית סעיף 16 קובע "הכנסת תפקח על התקנת תקנות, כפי שייקבע בחוק". לכאורה, דרך כלל. ההיבט של ענישה פלילית חוזר להסדר הראשוני, שראוי, אולי, שיהיה בחוקה. 

יעקוב שפירא:

	אבל ברגע שאתה מזכיר את 14(ב) ואתה לא מזכיר את אישור הכנסת, משתמש שהדבר לא נדרש.  לכן 16 צריך להיות כפוך ל-14(ב). 16 צריך להיות 14(ג). 

עליזה רוזן:

	כדאי גם לקבוע שמדובר רק בענישה פלילית כמו שכתוב פה, או בעבירות ועונשים כפי שחוק העונשין מדבר. מפני שלאור הניסוח של חוק העונשין מובילים לכנסת כל תקנה שיש בה יסוד של עבירה, בלי שהעונש בכלל מופיע בה. כי הוא מופיע בפקודת התעבורה, למשל. אם מוסיפים אור ירוק על האור הצהוב שכבר צריך לנסוע אתו, צריך להוביל לפי חוק העונשין את התקנה לאישור הוועדה, הגם ששום עונש לא נקבע בתקנות התעבורה.  פה הניסוח אומר: ענישה פלילית בלבד. שזה מקטין את הכמות בוודאי.

יפה זילברשץ:

	צריך בעצם להחליט מהו הרציונל המנחה את כל הרעיון הזה. אם הרציונל הוא פיקוח שיפוטי חזק, נשאיר את זה. אבל ממה שאני מבינה, מה שהדריך אותנו בסעיף 16, בכל זאת אנחנו מתפקדים כאן במערך הזה בין היעילות לבין ה....  למה הכנסת מסמיכה את הרשות המבצעת? כי הוא רוצה שהעניינים יזוזו כמה שיותר מהר, שהעניין יתפקד. עכשיו, אם אתה מחזיר כל דבר, אתה יכול בעצמך לעסוק בחקיקה, בשביל מה אתה צריך את כל הבלגן הזה?  

	ולכן, באמת אני חושבת שההסתכלות היא "כפי שייקבע בחוק" קודם כל, ללכת על מודל צנוע שהוא פרלמנטרי ופרגמטי. בעניינים שחרגת, שהם העניינים הראשוניים, שזה נושא זכויות האדם או העניין העונשי של זכויות האדם של הנאשם עולות כאן בצורה חזקה, אז החוקה צריכה לטפל בזה. בעצם העובדה שחרגנו כאן ונתנו כאן דבר שאנחנו מודעים לו שהוא לא אופטימלי ברמה האידיאלית, אנחנו בונים את התקנות.  ואם הרציונל הזה עובד, אז באמת ... מצמצם של ענישה, כדי לתת למערכת לעבוד. הרי אנחנו מתפקדים בין עולם אידיאלי לבין עולם שאנחנו רוצים שהעסק יעבוד. 

	אני חושבת שההערה שלך מאוד מאוד במקומה. כי אם הרציונל הוא מאוד ברור, הדברים נסגרים ממנו. לכן גם ההערה שלך היא מאוד חשובה שהסכום הוא באמת מינימליסטי.  בגלל ש... בא  ואומר: אם יש בעיה, ומישהו רוצה את זה אחרת, שיקבע את זה בחוק וגמרנו.

אייל זנדברג:

	ההערה של עליזה היתה נכונה וטובה, והשאלה אם יש לך הצעה לפתרון. כי הבעיה הבאה היא איך מחלקים את ההעברה בין החוק לבין התקנה. 




אליעזר כהן:

	היושב ראש, לפני שהוא יצא, אמר שהוא לא רוצה להיכנס לעורף פיקוח. הוא לא רוצה את האפשרות שהכנסת תתעסק יותר מדי.

עליזה רוזן:

	אני מוכרחה להזכיר פה גם שיש ביקורת פרלמנטרית נוספת על תקנות, ככל שזה נוגע למסים, אגרות ותשלומי חובה, שקבועה לסעיף 2 לחוק יסוד: משק המדינה. 

אייל זנדברג:

	עוד לא הגענו לפרק. 

יפה זילברשץ:

	אייל, ההגבלות יהיו כתובות בפרק החקיקה. גם על האגרות. 

אייל זנדברג:

	יש שתי עמדות, כפי שהבנתי כאן מחברי הוועדה. האחת, שיידרש אישור פוזיטיבי לכל תקנה שקובעת ענישה. גרסה בית אומרת להבדיל בתוך ענישה בין מאסר וקנס משיקולי יעילות, ואם אני מבין נכון, איש לא תומך בגרסה הנוכחית של סעיף 21א. אולי נשאיר אותה כיוון שהיא קיימת, שלגבי חלק תהיה ברירת מחדל כוללת בעצם, 45 יום מה שלא יהיה. בעצם, או שמבדילים בין מאסר לקנס, ולגבי קנס יהיה אישור, אנחנו בעצם הולכים לשתי גרסאות. גרסה אות אומרת כל ענישה פלילית, לכל תקנה שקובעת ענישה פלילית יידרש אישור פוזיטיבי, גרסה שנייה מבחינה בין תקנות שקובעות קנס שאפשר יהיה גם אישור נגטיבי, ועבירות שקובעות מאסר, רק אישור פוזיטיבי. אלה בעצם שתי הגרסאות.

אם הענישה קבועה בחוק הראשי זה אישור של הכנסת. 

21א (א)  תקנות שהתקין שר – אם זה יהפוך לחקיקת משנה מבחינת הביטוי, מחייב סייג.  הממשלה תומכת בזה שפקודות הצבא יבואו לאישור בחוקי עזר.

קריאה:

	הוראות בנק ישראל?

אייל זנדברג:

	21א(א) היום אומר "תקנות שהתקין שר" מחייבות את האישור הזה. תקנות שלא התקין שר למשל, חוקי עזר, ויש רבים כמוהם, למשל פקודות הצבא,  שהן כנראה גם חקיקת משנה, סעיף 21א לא חל עליהם. הם לא חייבים לבוא לאישור הכנסת, אלא אם כן החוק המסמיך יקבע. לא חייבים מכוח החוקה לבוא.

היו"ר מיכאל איתן:

	למה? מה ההבדל?



אייל זנדברג:

	זה מה שהיום החוק אומר.   אתם שואלים למה? כי לא רוצים למשל, אני מבין, שפקודות הצבא יצטרכו לבוא לפה.

היו"ר מיכאל איתן:

	מה זה פקודות הצבא?

יפה זילברשץ:

	הוראות הפיקוד העליון.

דלית דרור:

	פקודות הצבא, פקודות כלליות שהגדרתן כבחוק השיפוט הצבאי, החלות על תקנים.	

 קריאה:

	הוראות הפיקוד העליון.

אייל זנדברג:

	זה אולי מסביר את התזכיר המוצע, או שעומד להיות מוצע, למה סייגו דווקא את אלה.

דלית דרור:

	לצערי, איש מהמחלקה הפלילית לא יכול היה להגיע היום, שהם כתבו את התזכיר. אני לא מומחית לדקויות הללו. הכוונה היתה שחוקי עזר לא יצטרכו לבוא. תקנות שעת חירום אמרתי, בגלל שלא יהיה סיפק להגיע לכנסת בנסיבות הקיצוניות שמותר בהן להוציא תקנות שעת חירום. לגבי פקודות הצבא ופקודות כלליות אינני יודעת מה ההסבר.  אפשר לפעם הבאה או שהם יבואו,

אייל זנדברג:

	אפשר יהיה להשלים את הדיון. אבל זו נקודה חשובה.  אם נהפוך פה את המילה ל"חקיקת משנה", זה כולל הכל. ואז צריך להחליט את מה לסייג. אולי חוקי עזר?

צבי כהנא:
	
	אני משער, אני יכול להעלות שהחשש של המחלקה הפלילית זה שכל פקודות הצבא בעצם הן כולן פליליות. כי בניגוד לחקיקה רגילה חיילים הסנקציות הן הרבה יותר חזקות. אז החשש הוא שכל פעם שאלוף משנה בבקו"ם מוציא הנחיה פנימית לגבי איך חיילים אצלו צריכים להתלבש, אם לא הוא מוסמך על פי פקודות הצבא להעמיד אותם לדין, אז זה יובא לאישור הכנסת.  נראה לי שהמנגנון הצבאי אלמנט הפליליות בו היא הרבה יותר חלק מהעניין מאשר חקיקה מנהלית רגילה.

יפה זילברשץ:

	כן. זה בא לידי ביטוי גם בסעיף 9 לחוק יסוד: כבוד האדם, של כל ההגבלה על הצבא עושה בסעיף נפרד.


היו"ר מיכאל איתן:

	למה באמת שאותו אלוף משנה – אלוף משנה זה מח"ט – ובחטיבה יש כמה מאות איש. נכון? למה כשראש מועצה מקומית שמונה מאתים איש מוציא איזה צו זה צריך לעבור אישור וועדת חוקה?

אייל זנדברג:

	המערכת שקיימת בין המח"ט לבין פקודיו, ובין ראש המועצה, בעיקר מועצה של מאתים איש, לבין .... 

אמנון רייכמן:

	השאלה איפה כאן קבורים העונשים. האבחנה נעשתה מקודם. אם המח"ט בא ואומר: תשמעו, אתם צריכים להצדיע כך ולא אחרת, השאלה היא אם המח"ט עצמו מתחיל לקבוע עונשים – 

אייל זנדברג:

	אני מניח כיוון שכתבו תזכיר, המחלקה הפלילית תדע להסביר מה עמדו השיקולים המדויקים מאחורי הסייגים האלה

צבי כהנא:

	הצבא חושש מההגדרה המחמירה שהזכירה עליזה, שגם דברים שהם לא קביעת עונשים, אלא קביעת תנאים לעונשים שיחולו בפרקים אחרים.

עליזה רוזן:

	זה כתוב בחוק העונשין היום.

צבי כהנא:

	ואז, אם המח"ט למשל אומר לסיורים בגזרה הזו יוצאים ארבעה חמישה אנשים, ומי שלא עושה את זה הולך לכלא, אז זה יצטרך לבוא לאישור הכנסת. 

קריאה:

	לרוב הוא קובע: סיורים צריכים להיות עם ארבעה אנשים. הוא לא קובע מה יקרה אם לא. אם לא, אז בחוק השיפוט הצבאי יש הפרת פקודה. 

קריאה:

	זה בדיוק העניין.  

היו"ר מיכאל איתן:

	"עדיפות חוק-יסוד וחוק:  
15. תקנה לא תסתור הוראה בחוק-יסוד או בחוק"

יש בעיה עם זה?

אייל זנדברג:

	כאן אני אבהיר. סעיף 15, סעיף קצר, יפה חגיגי.  סעיף חגיגי מאוד לחוקה שתולים בבית ספר על הקיר. המשמעות של הסעיף הזה שהוא משנה במידה מסוימת דין שהיה קיים לגבי תקנות שסותרות חוק – CONRTRA LEGGE – מה שקרוי. לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, למשל, הזכור לרעה, היתה הסמכה שהוראת חוק יכולה לגבור על כל חוק אחר, והוראת חוק, לפי הגדרת אותו חוק, כללה גם תקנות. וצווי פיקוח, תקופה ארוכה, יכלו לגבור על חוק של הכנסת. זה דרך אגב הכנסת שומרת על חוקה ולא מתפרקת מזה. בעניין הזה היא לא רק התפרקה, היא נתנה לרשות המבצעת ששולטת בכנסת אפשרות לגבור על חוקי הכנסת. אבל זה היסטוריה. זה תודה לאל עבר.  

המשמעות של הנוסח הזה, והוא שונה מנוסחים קודמים של חוק יסוד: החקיקה, שאין יותר דבר כזה. לתקנה יש מקום בהיררכיה, במדרג הנורמטיבי, והיא תדע את מקומה.

 קריאה:

	אתה מדבר על חקיקת משנה. 

אייל זנדברג:

	כן. חקיקת משנה לפי אחת הגרסאות.

היו"ר מיכאל איתן:

	השאלה אם צריך את זה. 

אייל זנדברג:

	צריך מאוד את זה.

עליזה רוזן:

	מאוד, חבר הכנסת איתן.

יפה זילברשץ:

	את זה צריך. זה באמת..

אליעזר כהן:

	זה משפט יפה. משפט של חוקה.

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל הוא ברור.

יפה זילברשץ:

	לא. לא. הוא לא. 


קריאה:

	הלוואי שכל החוקה היתה כזאת.

היו"ר מיכאל איתן:

	יש לנו את הפרק של ההגדרות. זה שייך להגדרה.

אייל זנדברג:

	לא לא. ממש לא. זה עיקרון חוקתי.

היו"ר מיכאל איתן:

	זה לא עיקרון חוקתי.  

יפה זילברשץ:

	זה עיקרון חוקתי. תסתכל בסעיף 10

היו"ר מיכאל איתן:

	אני אחזור ל-13. אני לא יודע איך יקראו לו – חקיקת משנה, כן או לא.  "תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי". אתה רוצה? תוסיף שמה. הן ניתנות מכוח חוק. מה זאת אומרת? הן לא יכולות לסתור.

	מישהו יפנה לבג"צ ויגיד: תשמע, זה סותר את הפרשנות הנכונה של סעיף 13 בחוקה, שאומרת שתקנות באות רק מכוח החוק.

יפה זילברשץ:

	תסתכל רגע בסעיף 10.  "חוק לא יסתור הוראה בחוק-יסוד". ואז בא 15: "תקנה לא תסתור הוראה בחוק-יסוד או בחוק".  זה בעצם ציר הפירמידה. היית יכול לשאול את אותו הדבר גם על 10. אתה מבין? זה הרעיון. הרעיון הוא העיקרון החוקתי של פירמידת הנורמות. תאמין לי שהוא רק מועיל.

אייל זנדברג:

	משפט קצר, חותך את העניינים.

אליעזר כהן:

	השם של הסעיף אומר הכל: עדיפות חוק יסוד וחוק.

היו"ר מיכאל איתן:

	בסדר.


דלית דרור:

	רגע, ומה עם תקנות שעת חירום?  האם אנחנו לא צריכים להוסיף סייג? האם זה לא יתפרש...

אייל זנדברג:

	רבותיי, כל פעם שיש סתירה בין כללי החוקה אלה הערות נכונות, וחשוב שיירשמו בפרוטוקול, אנחנו מקווים לעשות את ההתאמות, ואני מזמין את כולם גם לרשום לעצמכם, כיוון שעוד זוג עיניים זה עוזר, וכשתראו את הנוסח המלא נבדוק את ההתאמות.  

דלית דרור:

	הן יגידו : על אף האמור.

אייל זנדברג:

	נמצא טכניקה. אבל זה טוב שהדברים ייאמרו. 

דלית דרור:

	חשבנו על סעיף הסייג

אייל זנדברג:

	זה תלוי כמה סייגים יש. אם יש הרבה סייגים נכתוב את זה בכלל. אם יש סייג אחד מסוים, ייחודי – זה טכניקה.

יפה זילברשץ:

	אני אגיד לך איפה זה עוד חשוב. אם את חוזרת לרגע לסעיף 10: "חוק לא יסתור הוראה בחוק-יסוד" , הרי יש לך גם את סעיף 8 , שיש חוק שיכול לפגוע בחוק יסוד לתכלית ראויה. אז דנו בזה בוועדה, והיינו מודעים לעניין. אמרנו שאנחנו קודם כל יוצרים את המסגרת.  

דלית דרור:

	אז אני אומרת שוב: פוגע, או משנה?

יפה זילברשץ:

	בסדר. אבל עדיין. את מבינה? יש עדיין את הכרסום המסוים, שגם צריך לבוא לידי ביטוי בסתירה. זה יבוא לידי ביטוי .

היו"ר מיכאל איתן:

	הלאה. 16 :  

עליזה רוזן:

	מה שהערתי בעניין חוק יסוד: משק המדינה, זה לא צריך למצוא את ביטויו פה?


דלית דרור:

	אני חושבת שכן.

אייל זנדברג:

	זה נכון.

דלית דרור:

	אני חושבת שכדאי בסוף פרק ד זה לדבר.

אייל זנדברג:

	רשמתי לפניי. זה רשום כבר.    יש לנו את סעיף 16.  כבר דנו. כן. ברור סעיף 16?  שיהיה ברור שהנוסח הזה מאוד מצומצם, כלומר, בעצם הכנסת יכולה לקבוע איך שהיא רוצה את סדרי הפיקוח. 

קריאה:

	האם זה לא יפורש כך שהיא חייבת להתקין תקנות....

צבי כהנא;

	אני חושב שזה ראוי שלכנסת יש, בארצות הברית למשל יש פסיקה ענפה בנושא של הקונגרס שרשאי,

אייל זנדברג:

	שם יש בעיה עם ה-DELEGATION מלכתחילה.

צבי כהנא:

	אני לא חושב שצריך לכתוב חובתה של הכנסת מצד אחד, לא צריך לכתוב היא רשאית.  הנוסח של "הכנסת תפקח" יש בו מלכותיות, ואכן, במקרה חריג יכול להיות שיהיה מי שילך לבג"צ ויגיד: התקנה הזו ראוי שהכנסת תפקח. 

דלית דרור:

	האם אין חשש שסעיף 16 יתפרש כך שהכנסת חייבת לפקח על התקנת תקנות? או כפי שתקבע בחוק הראשי, אבל היא חייבת לקבוע בחוק הראשי, או שזה יהיה טעון אישורה, או שיהיה טעון אישורה בדרך של מחדל, או שתגיד שנא להניח את זה על שולחני. אבל היא חייבת להגיד משהו. בשעה שיכול להיות שהכנסת תגיד אני לא רוצה.  זה תקנות ביצוע, ואני לא מעונינת לראות אותן יותר.
		 
קריאה:
	
	יהיה סעיף כללי שאומר: היה והכנסת לא אמרה כלום.



אייל זנדברג:

	יש סעיף שקובע, יש לו בעצם אמירת סתם,  ואומר בעצם לכנסת: את הרשות המחוקקת,  תפקידך  לחוקק, אם התכבדת והעברת, תתכבדי וגם תפקחי, תדעי שזה נוסף לתפקיד שלך.	את לא סתם התפרקת מזה. את חייבת לפקח.  

היו"ר מיכאל איתן:

	"ככל". 

יפה זילברשץ:

	זה מאוד עקרוני.

היו"ר מיכאל איתן:

	"ככל", וגם "במידה ו.." . 

אייל זנדברג:

	בעצם זה אומר שאין חובה לקבוע חוק שחורג.

דלית דרור:

	אני חושבת שזה קשה מדי לקבוע חובה.

צבי כהנא:

	אם במשך עשר שנים הכנסת לא נתנה שום הוראה, ומישהו הולך לבג"צ לחייב את הכנסת לחוקק חוק התקנת תקנות, אז בג"צ יחייב. "ככל" לא פוטר את הכנסת לגמרי והוא לא מחייב אותה לגמרי.

קריאה:

	זה כמובן לא מחייב אותה לתוכן מסויים.

אייל זנדברג:

	נקודה נוספת. היום סעיף 37 (א) לחוק יסוד הממשלה אומר דבר כזה:  שר הממונה על ביצועו של חוק מוסמך להתקין תקנות לביצועו. לכאורה סעיף קצר ואלגנטי, שאומר את הכמעט מובן מאליו, לא כמעט לא מובן מאליו, אבל מובן מאליו הפרקטיקה הנוהגת. בדרך כלל היום כל חוק אומר: השר הממונה על ביצוע חוק זה, וגם מוסיף, והוא מוסמך להתקין תקנות לביצועו.  סעיף 37(א) לחוק יסוד הממשלה אומר שגם אם חוק מסמיך לא יאמר מפורשות שהשר מוסמך להתקין תקנות לביצועו, בעצם הוא כבר מוסמך. זה אומר את זה בלאו הכי. הפרקטיקה  היא לקבוע את זה.   

עכשיו, הסעיף הזה מדבר על "תקנות לביצועו". שהן התקנות הכי מצומצמות. כי אלה ההסדרים הראשוניים, הפשוטים והברורים.  ועכשיו נשאלת השאלה אם צריך בכלל את הסעיף הזה בחוקה. אם צריך, הוא יעבור לפרק החקיקה. 

השאלה נשאלת למה צריך אותו. מהסיבה הזו. בעצם זה לא סעיף שבא לגבור על חוקים, היינו הוא לא סעיף חוקתי במובן הזה, הוא סעיף שאני קורא לו, ואני מוציא מחוץ לסוגריים, סעיף של ברירת מחדל.  הוא אומר: אם המחוקק שכח לכתוב, או לא כתב, זה הכלל. ולכן אני לא בטוח שצריך אותו בכלל בחוקה. אפשר להשמיט אותו. המחוקק, ברצותו יכתוב, ואם הוא לא טרח לכתוב את שתי המילים האלה, אז לכאורה אין סמכות להתקין תקנות. אבל זה לא משהו שצריך לגבור על חוקים ולהגביל את הכנסת. ולכן בעיניי זה מיותר.

עליזה רוזן:

	חוק שהמחוקק באמת לא הוסיף הוראה להתקנת תקנות אבל בתוך החוק קבע איזה שהם דברים מפורשים, שהשר רשאי להסדיר דבר כזה או כזה בהסכמת שר אחר.

אייל זנדברג:

	אז הוא לא יעשה את זה. 

עליזה רוזן:

	אבל זה לא תקנות ביצוע.  

אייל זנדברג:

	סליחה? לא הבנתי.

עליזה רוזן:

	הוראה מפורשת בתוך חוק שאומרת השר יקבע בהתייעצות, בהסכמת או באישור תקנות לעניין פלוני. אבל בסוף  לא יקבע  הוראות ביצוע. איך אתה מסתדר?

אייל זנדברג:

	הוא יהיה מוסמך רק לעניין הזה. והכנסת תתכבד ותכתוב אם היא רוצה גם ביצוע.  אני יכול לכתוב את זה בחוק הליכי חקיקה.  עליזה, אני אומר שהסעיף הזה אין לו בעצם תוקף חוקתי, אני יכול לכתוב אותו בחוק הליכי החקיקה כברירת מחדל. הוא לא בא לגבור ולהגביל את כוחה של הכנסת. 

דלית דרור:

	אבל זה יכול לרדת לחוק רגיל.

אייל זנדברג:

	נכון.

צבי כהנא:

	אני נגד הנורמה. אני חושב שאם חוק לא מסמיך את השר בפועל אין לו סמכות.

עליזה רוזן:

	לא לסמכויות ביצוע. 



אייל זנדברג:

	סעיף 17,18,19. בואו ננסה לעבור עליהם.  

	סעיף 17 לפי ההצעה כאן – 

"הוראות בדבר סדרי הגשת הצעות חוק-יסוד והצעות חוק, וסדרי הדיון בהן, ככל שלא נקבעו בחוק-יסוד זה, ייקבעו בחוק או לפי חוק".

זה סעיף הסמכה כללי. הוא יותאם לפרק החקיקה כשדיברנו על הצעות חוק, ונראה מה צריך להתאים. כאן עולה הרעיון, אבל זה לא בהכרח צריך להיות בחוקה, הרעיון של טיוטת תקנות. דבר שלא נהוג היום  הוא נושא שיש מקום לדון בו. היום בעצם המנגנון של פיקוח של הכנסת על התקנת תקנות ראינו שהוא קצת בעייתי ולא מוסדר. האפשרות של הציבור להסתכל על תקנות שמסדירות נושאים מאוד חשובים לציבור היא מוגבלת, כי אין טיוטת תקנות. יכול להיות שראוי לדון בהצעה שתחייב, הפרטים לא יהיו פה, שתחייב בעצם, שיהיה כמו הצעת חוק הצעת תקנות, ותהיה חובה לקבוע פרטים. זו סוגייה חדשה, שאני לא יודע אם רוצים לדון בה.

עליזה רוזן:

	תקנות היועץ המשפטי לממשלה עדיין קובעות כמה דברים בסוגייה הזו.

אייל זנדברג:

	אבל אין חובה כללית , וזה בודאי לא מכוח החוק.  אזרח לא יכול היום לדעת מהן תקנות אני לא יודע, טיוטת התקנות המתגבשת, ועד שאני לא אראה את זה אני לא אוכל להגיב. 

אמנון רייכמן:

	אבל אתה חושב שאת זה צריך בחוקה?

אייל זנדברג: 

	לא. ויכול להיות שאם אנחנו מדברים על הוראות בדבר סדרי הגשה אפשר להגיד בטיוטת תקנות. רק להזכיר את זה. מבחינת צמד המילים.

היו"ר מיכאל איתן:

	מה זה בכלל סעיף 17? זה בכלל לא מתאים.

יפה זילברשץ:

	לדעתי לא בשלה העת.

אייל זנדברג:

	באיזה מובן.


יפה זילברשץ:

	לא בשלה העת. 

אייל זנדברג:

	זה לא יהיה הצעת חוק. זה יהיה תיקוני חוקה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אבל היו לנו כבר תיקוני חוקה.

אייל זנדברג:

	אני פתחתי ואמרתי, זה יותאם.  ננסח את הסעיף של הצעות חוק ותיקוני חוקה, ושיהיה סעיף הסמכה לעניין סדרי הדיון. בסדר? ייקבעו חוקים שיקבעו את סדרי הדיון. אז כך אנחנו משלימים את כל הפרטים שלא כללנו בחוקה. דיברנו אז תוגש, תונח, תוצע – זה בדיוק המקום.

יפה זילברשץ:

	אייל, לדעתי לעניין טיוטת תקנות לא בשלה העת. 

אייל זנדברג:

	אני אמרתי את זה לפרוטוקול וצריך אולי לתת את הדעת, נראה אולי בשלב מאוחר יותר.

קריאה:

	בכל מקרה לא בחוקה.

אייל זנדברג:

	לא. הייתי מוסיף עוד כמו הצעות חוק, טיוטת תקנות.  לדעתי הוא יישאר כך ותיקוני נוסח שיתאימו אותו. 

עליזה רוזן:

	באיזה שלב אתה היית מפרסם אותן?

אייל זנדברג:

	שנייה, הנושא הזה כנראה לא כרגע. לא נכתוב אותו. אבל נשאלתי שאלה גם בסעיף 17  . אנחנו נצטרך בסופו של דבר נדמה לי סעיף שאומר למחוקק: אנא תקבע חוקים שיפרטו את הסדרים של הצעות חוק ותיקוני חקיקה.  וזה מה שיהיה כתוב. 

קריאה:

	זה יהיה בסעיף 3.



אייל זנדברג:

	לא. סעיף 3 הוא לא מפורט מספיק. סעיף 3 אומר: תוגש תונח. סדרי הדין יכולים להיות – מועדים, למשל. 

קריאה:

	סעיף 17 הוא בסדר. מה הבעיה אתו?   הוא בסדר גמור.

אייל זנדברג:

	אני חושב שהוא בסדר גמור. 

היו"ר מיכאל איתן:

	מה בסדר?

דלית דרור:

	השאלה אם פה יש איזו שהיא בעיה עם הנוסח. אני לא רואה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	אנחנו דיברנו בפעם הקודמת על סעיף 3. נכון? וסעיף 3 מדובר כאן על איזה שהוא תהליך – 

יפה זילברשץ:

זה כדי לחייב את המחוקק לעשות את זה.

אייל זנדברג:

	לקבוע סדרים כאלה שייקבעו בחוק.

היו"ר מיכאל איתן:

	האם בלי הסעיף הזה. נגיד שאין סעיף כזה.  

אייל זנדברג:

	אז הכנסת יכולה לא לקבוע חוק בעניין וזה ימשיך להיות נוהל רגיל. 

יפה זילברשץ:

	נוהל פנימי ולא חוק. אז בזה אתה אומר שזה ייקבע בחוק. 

אייל זנדברג:

	זה סעיף חוקתי. זה חובה למחוקק לקבוע הסדרים משניים. אני לא רואה בעיה.


קריאה:

	ומותאם לסעיף 3.

אייל זנדברג:

	יותאם.  רשמתי.

	סעיף 18.  לעניין פרסום. 
	
(1) חוקי-יסוד, חוקים ותקנות יפורסמו ברשומות.

כאן גם יצטרכו להיות התאמות. זה בעצם יהיה תיקון לחוקה. חוקים ותקנות יפורסמו ברשומות.  מיד נתייחס לסעיף הזה.

(2) נוסחם של חוקי-יסוד, חוקים ותקנות כפי שפורסם ברשומות הוא הנוסח המחייב.

(3)  הוראות בדבר סדרי הפרסום ותיקוני טעויות ייקבעו בחוק.

אני יכול להעיר לפני כן, אם יש משהו לחברים להעיר. לגבי תקנות, פרסום ברשומות זה אולי תקנה שהציבור לא יכול לעמוד בה. יש היום הרבה דברים שהם בגדר תקנות, קרי: חקיקת משנה, קרי: בנות פועל תחיקתי, שאינן מתפרסמות בהכרח ברשומות, ואנחנו אולי רוצים לשמור את הגמישות לזה. למשל, דוגמה ביזרית אולי – ההוראות של רשות הדואר. מדריך הדואר, שהוא עבה מאוד, והוא לא מתפרסם ברשומות, והוא קובע לכולנו איך שולחים דואר רשום. 

עליזה רוזן:

	זה עוד מפקודת בתי הדואר.

אייל זנדברג:

	זו אולי דוגמה איזוטרית אבל מדויקת.  ולכן, כאן נצטרך אולי להוסיף נוסח שיאפשר לגבי תקנות לקבוע דרך אחרת, ובלבד שהן יפורסמו, לשמור על עקרון החוקיות, ולא על הדרך.

דלית דרור:

	תכתוב גם זה לגבי אמנות רלבנטי.  זה לא יאומן.  

אייל זנדברג:

	סעיף 19.

דלית דרור:

	סעיף 19 רק צריך לדעת שאין מגבלה על רטרואקטיביות בחוקה.

אייל זנדברג:

	עכשיו, זו שאלה.  

דלית דרור:

	אני יכולה להגיד בשם המשנה ליועץ המשפטי לחקיקה שהוא לא רוצה לעגן פה מגבלה בחוק.

אייל זנדברג:

	האם הייתם מוכנים אבל לשקול?

אמנון רייכמן:

	לא רוצים לחשק את המגבלה.  רגע, הבעיה בסעיף 19 שאומר האם החוק יחול רק מכאן ולהבא או שמא תהיה מגבלה חוקתית על הכנסת לא לחוקק חקיקה רטרואקטיבית. ברור, שמענו כרגע, שהמשנה ליועץ המשפטי לענייני חקיקה לא רוצה להגביל בעניין חקיקה רטרואקטיבית. ברמה החוקתית. אבל אני חושב שברמה החוקתית ראוי שתובע גם עמדה נוגדת, שזה עמדה שאומרת שהכנסת לא יכולה לחוקק חקיקה רטרואקטיבית. חקיקה רטרואקטיבית זה פגום. זה ממש פגום. זה אומר שאתה יכול פתאום לקחת עבירה ולהגיד: או. קיי.

אייל זנדברג:

	אתה לא יכול. היום בחוק העונשין אבל אתה לא יכול לקבוע ענישה למפרע.  

	יש כאן שוב מתח בין קצת יעילות, גמישות, פרקטיקה, הכרה במציאות החיים, לבין העיקרון החוקתי. סעיף 19 כפי שהוא מנוסח אומר שככלל, אני מדבר עכשיו על חוק, חוק תחילתו ביום פרסומו, אבל הוא יכול לקבוע חוק שתחילתו מוקדמת. הדבר קורה לא אגיד חדשות לבקרים אבל קורה פעמים לא מעטות. ועכשיו השאלה היא האם אנחנו רוצים לחסום, למנוע מהכנסת לחוקק חקיקה רטרואקטיבית, לאו דווקא בתחום הפלילי, בכל עניין שהוא.

היו"ר מיכאל איתן:

	רגע, יש לי שאלה.  יש לכם גם עניין של רוב אולי, לא?

יעקב שפירא:

	נכון. משהו. מינימום. איזה שהוא משהו.  

היו"ר מיכאל איתן:

	לפחות שיהיה רוב. 

קריאה:

	לגבי חקיקה רטרואקטיבית?

היו"ר מיכאל איתן:

	לא שמונים. לא צריך. כי בשמונים הם יכולים לתקן את החוקה. שבעים. 



יעקב שפירא:

	אני אתן לך דוגמה שעכשיו אני עסקתי בה.  למה לטעמי לקבוע הוראה נוקשה, היא תיצור בעיה מאוד קשה למערכת. דוגמה. אני עסקתי בזה ממש עכשיו. יש בתל אביב מה שנקרא בחירה מבוקרת. זה קשור לזה שלוקחים ילדים מדרום תל אביב, ומאפשרים להם ללמוד גם בבתי ספר בצפון, ואיך שהוא עיגנו את זה בתקנות הקיימות, כי אמרו שרובעים זה לא ממש רובעים גיאוגרפיים, אלא רובעים יותר וירטואליים כאלה, בין הצפון לדרום.

	עכשיו הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, בפני כבוד השופט פוגלמן. טענו זה לא מעוגן בתקנות. אי אפשר להכניס את זה לתקנות. עכשיו, הסתבר שבאמת זה לא בדיוק נכנס כל כך טוב. החליטו עכשיו לשנות את התקנות, השרה כבר חתמה עליהם.  זה יחול גם למפרע, גם לתשס"ה. אתה לא תחיל את זה לתשס"ה?

	בסדר. נתתי דוגמה. אלף זה שייך. כתוב חוק ותקנות. אני רוצה רק להבהיר. אתה לא תחיל את זה רטרואקטיבית עכשיו? אתה עושה פה אנדרלמוסיה מלאה בכל תל אביב. כל הבחירה המבוקרת כבר קיימת, בתי הספר חולקו, אתה עכשיו תעשה שם..

	פה החקיקה הרטרואקטיבית לא דרמטית. זה נהגו כך שנים, זה המנהג שנהג, זה לא שעכשיו אנחנו הולכים לשנות משהו . אנחנו הולכים לעגן משהו שאולי יש איזה ספק.  אתה תקבע פה הוראה נוקשה, שאי אפשר רטרואקטיבית, אתה יוצר בכל המקרים האלה אנדרלמוסיה, בוקה ומבולקה.

	באמת, אייל, אתה מדבר עכשיו בצורה מאוד נאיבית. אני חייב לומר לך את זה.

אייל זנדברג:

	אתה בא לחנך את הממשלה. אתה מציג את זה כאילו כך נוהגים. נוהגים כי יודעים שכך נוהגים.

יעקב שפירא:

	לא כי יודעים. כי הוראה כזאת לא תמיד באה למודעות המחוקק.  

קריאה:

	זה מה  שאני אומר. לא לקבוע הוראה נוקשה.

אמנון רייכמן:

	היום המצב לדעתי הוא פשוט קטסטרופלי במובן הזה שאין שום מגבלה ואפשר לבוא ולהגיד לך, אדוני, אתה חושב שקיבלת תואר מהאוניברסיטה לפני כמה שנים? לקחנו לך את זה. 

אייל זנדברג:

	המגבלה היא שאם יש פגיעה בזכויות, ולא רק בעיקרון החוקתי היפה, יש פגיעה בזכויות, היא תיבחן בפרק הזכויות. 

דלית דרור:

	בעונשין אסור.  


אמנון רייכמן:

	חקיקה רטרואקטיבית היא מיטיבה ומבהירה. אי אפשר לבטל אותה.  

יפה זילברשץ:

	הבעיה היא שגם הדבר הזה בעונשין, אתה לא רוצה ענישה רטרואקטיבית.  אם תקנות הן ענישה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	הן מובאות לאישור ממילא

אייל זנדברג:

	בתקנות יש צורך יותר גדול, אבל שהמחוקק הראשי יטרח להסמיך את מחוקק המשנה לעשות התאמה רטרואקטיבית. הבעיה עם מה שאני אומר, שהצורך נולד בדרך כלל אחרי שהחוק כבר קיים. אז מבחינה תפיסתית זה נראה לי יותר נכון.

היו"ר מיכאל איתן:

	החוק יהיה בשישים ואחד. ההצעה שלי היתה שאם מדובר בתקנה, זה יבוא לאישור הכנסת אם היא רטרואקטיבית. ואם מדובר בחוק, הוא יצטרך לעבור שישים ואחד.

צבי כהנא:

	אבל התקנה יותר קל מחוק?  לא יכול להיות. 

אייל זנדברג:

	למה לא? היא פוגעת לכאורה. 

היו"ר מיכאל איתן:

	היא באה לאישור הכנסת.

	רבותיי, אנחנו נכין עוד שני נוסחים גם לעניין הזה. אני מאוד מאוד מודה לכם.  

דלית דרור:

	אני חייבת תשובה מהישיבה הקודמת לגבי נוסח חדש. אנחנו לא מתחייבים לא לעשות נוסח חדש. אנחנו לא מזמן שקלנו לעשות נוסח חדש בפקודת בריאות העם. כמובן זה עניין בעיקר של כוח אדם. אבל לכשירווח, אנחנו לא מתחייבים לא לתקן נוסחים חדשים. לכן אנחנו מבקשים שתהיה גם האפשרות לנוסח חדש, וגם נוסח משולב.

אייל זנדברג:

	אבל אני שואל למה לא לחוקק מחדש?  לא רטרואקטיבית.  



דלית דרור:

	אנחנו לא עושים פה מהפכות. יש אפשרות לנוסח משולב ויש אפשרות לנוסח חדש גם היום. ממעטים מאוד לעשות

אייל זנדברג:

	כיוון שלא עושים אז למה לשמר את זה.

דלית דרור:

	כי אנחנו רוצים לשמור על האופציה לתקן את החיקוקים המיושנים האלה בדרך של נוסחים.

עליזה רוזן:

	יש לך בעיה בעניין, סעיף 16 לפקודת סדרי שלטון ומשפט מדבר על דברים שהשתנו עקב הקמת המדינה ורשויותיה וקשה עוד להגיד שיש השפעה להקמת המדינה ורשויותיה על הדברים האלה. 

הישיבה ננעלה בשעה 12:55